Комментарий на Резолюцию Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1747 (2010) от 23 июня 2010 года «Состояние демократии в Европе и ход осуществления ассамблеей процедуры мониторинга» в части, касающейся Российской Федерации

Доклад Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Состояние демократии в Европе и ход осуществления Ассамблеей процедуры мониторинга» является ежегодным докладом ПАСЕ.

Следует отметить, что из года в год при характеристике избирательного процесса в России в докладах ПАСЕ приводится аргументация, основанная на устаревшей информации, без учета фактических обстоятельств и вносимых изменений в избирательное законодательство, законодательство о политических партиях. Если информация о выборах и состоянии законодательства Азербайджана, Албании, Армении и т.д. актуальна на период подготовки доклада, то в отношении Российской Федерации в пример приводятся выборы трех-четырех годичной давности.

В результате многие тезисы доклада крайне уязвимы не только с точки зрения их объективности, но и в плане их достоверности.

Резолюция ПАСЕ № 17 (2010) от 23 июня 2010 года также не отражает динамичных изменений электорального законодательства, которые последовательно вносятся законодателем на протяжении нескольких лет, направлены на развитие демократических институтов и совершенствование избирательных процедур на выборах всех уровней в Российской Федерации, содержит много неточностей, носит политический характер и в целом дает негативную оценку избирательной системе России. На указанные недоработки неоднократно обращалось внимание представителей ПАСЕ, однако, очередной ежегодный доклад о состоянии демократии в Европе и хода осуществления Ассамблеей процедуры мониторинга основан на неактуальных сведениях, что подтверждают нижеприведенные выводы.

«9. Российской Федерации было настоятельно предложено запросить у Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) заключение по нормативно-правовой базе избирательной системы и внести изменения в положения, которые негативно отражаются на политическом плюрализме. Кроме того, вызывают озабоченность ограничения на регистрацию политических партий, повышение порога для доступа в парламент с 5 до высоких 7 процентов, запрет на образование избирательных блоков, а также введение для депутатов «императивного мандата»…».

Сотрудничество Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с Венецианской комиссией ведется с середины 90-х годов, по различным направлениям, включая анализ законодательства о выборах. Российская Федерация является членом Венецианской комиссии. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации активно сотрудничает с Венецианской комиссией в вопросах совершенствования избирательного процесса, повышения его прозрачности, уровня и качества политического представительства.

В 2009 - 2010 годах Государственной Думой был принят ряд федеральных законов, направленных на упрощение избирательных процедур, расширение прав политических партий и упрощение порядка их регистрации. В частности законодательно закреплена отмена избирательного залога, предусмотрено поэтапное снижение количества подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидатов, списков кандидатов, предусмотрены дополнительные гарантии для малых политических партий.

Проводится работа по технологическому обеспечению политической конкуренции, повышению прозрачности избирательных процедур за счет внедрения новых электронных устройств для голосования и подсчета голосов.

Определенные руководством страны задачи по повышению уровня и качества политического представительства, модернизации и техническому переоснащению избирательной системы реализуются поэтапно и носят перманентный характер.

В связи с этим предложение обратиться к Венецианской комиссии с просьбой подготовить Российской Федерации заключение по нормативно-правовой базе избирательной системы представляется некорректным.

11 марта 2009 года в ходе беседы Председателя ЦИК России В.Е. Чурова с представителями Комиссии по мониторингу Парламентской ассамблеи Совета Европы, в том числе с председателем Совета по демократическим выборам Венецианской комиссии Люком ван ден Бранде, обсуждались затронутые в резолюции ПАСЕ вопросы.

Делегация ЦИК России приняла участие в 7-й Европейской конференции представителей центральных избирательных комиссий на тему «Каждый голос важен», состоявшейся 22-23 июня 2010 года в Лондоне. Председатель ЦИК России В.Е. Чуров затронул в своих докладах тему организации и проведения Единых дней голосования в Российской Федерации, а также рассказал об опыте России по внедрению новых информационных технологий в сфере выборов.

Критики российского избирательного законодательства зачастую допускают (непреднамеренно, ввиду незнания или умышленно) неточности, существенно искажающие систему специальных норм и требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий, их участию в избирательном процессе.

Что касается высокого порога для доступа в парламент, то семипроцентный барьер в законодательстве Российской Федерации является порогом, при достижении которого партии получают мандаты пропорционально полученным голосам. С 2009 года гарантированное представительство в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации получают партии, набравшие 5 процентов голосов избирателей.

Согласно части 7 статьи 82 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Таким образом, может сложиться ситуация, при которой и менее 5 процентов голосов позволят партии получить допуск в Государственную Думу.

Кроме того, указанная норма исключает возможность формирования однопартийного парламента, т.к. по закону в парламенте должны быть представлены минимум две партии.

Статьей 821 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрена передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. Так, до распределения депутатских мандатов осуществляется передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. Федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передается один депутатский мандат. Федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата.

Партии, получившие мандаты, таким образом, приобретают права парламентских партий: они имеют право участвовать в формировании избирательных комиссий, освобождаются от необходимости собирать подписи избирателей для участия в региональных выборах и выборах Президента Российской Федерации, могут предлагать кандидатуры для замещения вакантных мест депутатов Государственной Думы. В период между парламентскими выборами они не могут быть расформированы по причине малочисленности или недостаточности региональных отделений.

Данные положения служат гарантией представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Такая схема позволяет с одной стороны, сохранить стабильную политическую ситуацию, не допустить раздробленность парламента, с другой - дает парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы значительного числа людей. Это тем более важно в России, где очень часто влияние мнения меньшинства на общество бывает куда сильнее и значимее, чем формальное представительство этого меньшинства в тех или иных органах власти.

Докладчики ПАСЕ, приводя в пример выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года, обошли стороной и такой немаловажный аспект, характеризующий национальную избирательную систему, как представительность избранного парламента. В соответствии с результатами выборов в Государственную Думу пятого созыва ее представительство было самым высоким за новейшую историю Российской Федерации.

При проведении выборов на региональном уровне по пропорциональной системе величина заградительного барьера определяется региональным законодательством и не может превышать планку, установленную на федеральном уровне (7 процентов). При этом число прошедших в парламент избирательных объединений должно быть не менее двух, за избирательные объединения, допущенные к распределению мандатов, должно быть подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (региональный законодатель вправе установить и более высокий процент). На дальнейшее размывание заградительного барьера, придание ему большей гибкости нацелены поправки, внесенные Федеральным закон от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ, в соответствии с которыми если при проведении выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации установленный законом субъекта Российской Федерации заградительный барьер превышает 5 процентов, то этим же законом должна предусматриваться передача мандатов спискам кандидатов, набравшим менее заградительного барьера, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (пункт 17 статьи 35 № 67-ФЗ).

Российские законодатели, устанавливая параметры национальной избирательной системы, руководствуются международными принципами и нормами, международными обязательствами Российской Федерации, а также решениями ЕСПЧ, которые допускают «во избежание чрезмерного и парализующего дробления парламента», для «укрепления прочности власти» устанавливать относительно высокие пороги для доступа в парламент партий ¹.

Об избирательных блоках

Международные стандарты в области избирательного права не рассматривают избирательный блок в качестве необходимого субъекта избирательного процесса, а возможность его образования - как признак конкурентных и состязательных выборов.

Избирательных блоков нет в Великобритании, Швейцарии, Австрии, Дании, Норвегии, Словении, они запрещены в Турции.

Российское избирательное законодательство в настоящее время не предусматривает возможности образования блоков как временных союзов политических партий, формирующих единый список кандидатов. Следует отметить, что отсутствие понятия избирательных блоков в законодательстве не исключает возможности тесной координации политических действий между партиями, в т.ч. в случае прохождения в парламент, выработки тесных организационных форматов сотрудничества в качестве политических союзников. Однако при решении вопроса о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) на выборах партии должны выступать как самостоятельные избирательные объединения.

Под этими поправками в законодательство есть убедительные обоснования. Многие блоки оказались совершенно нежизнеспособными. В регионах встречались примеры, когда после того как тот или иной блок получал депутатские мандаты, он немедленно прекращал существование.

«10. Эффективность парламентов в значительной степени определяется их репрезентативностью, а также способностью служить площадкой для диалога между различными политическими силами. К сожалению, в некоторых странах диалог по ряду причин оказался под угрозой: в некоторых из них парламенты монополизированы ограниченным числом политических сил (Азербайджан, Армения, Российская Федерация, Грузия) и/или оппозиция слишком слаба и/или раздроблена (Азербайджан, Российская Федерация, Грузия)»

Эффективность парламентов определяется принятием законов, обеспечивающих реализацию прав граждан. Говорить о «монополизации» парламента в Российской Федерации ограниченным числом политических сил некорректно, поскольку в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации представлено четыре из семи зарегистрированных политических партий.

Репрезентативность представительства в Государственной Думе подтверждается тем фактом, что за партии, допущенные к распределению депутатских мандатов в результате выборов в Государственную Думу в 2007 году (Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ», Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации», Политическая партия «Либерально-демократическая партия России», Политическая партия СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ) в совокупности проголосовало около 92 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Это подтверждается и проводящимися выборами в органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, где в целом по стране к распределению депутатских мандатов допущены пять партий. Списки кандидатов, выдвинутые Всероссийской политической партией «ЕДИНАЯ РОССИЯ», допущены к распределению депутатских мандатов во всех 83 субъектах Российской Федерации, списки кандидатов, выдвинутые Политической партией «Коммунистическая партия Российской Федерации», - в 79 субъектах Российской Федерации, списки кандидатов, выдвинутые Политической партией «Либерально-демократическая партия России», - в 58 субъектах Российской Федерации, списки кандидатов, выдвинутые Политической партией СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ, - в 51 субъекте Российской Федерации, списки кандидатов, выдвинутые Политической партией «ПАТРИОТЫ РОССИИ», - в 7 субъектах Российской Федерации.

Говорить о раздробленности российской оппозиции, строя свои умозаключения при отсутствии фактов, также не корректно ². Три парламентские партии (кроме Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ») имеют свои региональные отделения почти во всех субъектах Российской Федерации, численностью не менее 200 человек в каждом. Политические партии, не представленные в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, также имеют свои региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях»).

«из пунктов 12 и 18: Соблюдение прав оппозиции, а также создание демократической среды, в которой оппозиция может работать и процветать, является необходимым элементом стабильной демократии. К сожалению, такие условия еще не созданы в целом ряде стран, в которых Ассамблея отметила нарушения основных свобод, например, свободы собрания, свободы выражения мнения и свободы прессы.

Свободе прессы и плюрализму препятствуют чрезвычайная концентрация собственности или олигархический контроль СМИ ( Российская Федерация, Армения)»

На создание демократической среды направлена не только деятельность партий, но и деятельность общественных организаций. Порядок реализации права граждан на объединение, включающее в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Федеральным законом «О политических партиях» предусмотрено также право политической партии создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями (подпункт «з» пункта 1 статьи 26).

Законодательством также предусмотрена возможность включения в список кандидатов кандидатур, не являющихся членами политической партии. Так, согласно пункту 5 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях» при решении региональным отделением политической партии вопросов, связанных с участием политической партии в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе с формированием федерального списка кандидатов, а также в выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, кандидатуры, не являющиеся членами данной либо иной политической партии, обратившиеся в ее региональное отделение с предложением о включении их в соответствующий список кандидатов и поддержанные не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, подлежат обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании регионального отделения политической партии наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в соответствующий список кандидатов.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года было указано на необходимость гарантирования возможности постоянного участия непарламентских партий в работе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и региональных избирательных комиссиях.

2 декабря 2009 года Центральной избирательной комиссией Российской Федерации внесены изменения в Регламент ЦИК России, в соответствии с которыми политические партии, не имеющие право назначить члена ЦИК России с правом совещательного голоса, вправе назначить одного своего представителя для участия в работе Комиссии. Кроме того, в рамках реализации послания Президента Российской Федерации избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации, территориальным избирательным комиссиям, избирательным комиссиям муниципальных образований предложено до 25 декабря 2009 года внести в регламенты или в иные соответствующие акты комиссий нормы, обеспечивающие возможность участия в работе соответствующих избирательных комиссий представителей политических партий, не назначивших в составы комиссий членов комиссий с правом совещательного голоса.

Распоряжением Председателя ЦИК России от 10 апреля 2010 года утверждено Положение об экспертной группе при Председателе ЦИК России по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными организациями и молодежными объединениями. Целью создания экспертной группы является повышения уровня экспертных оценок, обеспечения контроля за соблюдением избирательных прав граждан, информационно-аналитического и организационного обеспечения взаимодействия ЦИК России с политическими партиями, общественными организациями и молодежными объединениями. Руководителем экспертной группы является Председатель ЦИК России. Члены экспертной группы назначаются распоряжением Председателя ЦИК России из числа наиболее опытных представителей политических партий, ранее являвшихся членами ЦИК России с правом совещательного голоса.

В отношении свободы СМИ

15 июня 2010 года было принято Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 года № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации"», предусматривающее большую юридическую защищенность журналистов и интернет-СМИ.

Дунья Миятович, представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, отметила важность данного постановления как попытки привести практику российских судов в соответствие с международными стандартами свободных СМИ. По ее словам, наряду с другими инструкциями постановление Верховного суда, отсылает российские суды к принципам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к принципам Хельсинкского Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ныне ОБСЕ) ³.

19.1.8. парламенту Российской Федерации устранить положения законодательства, которые ограничивают политический плюрализм, включая положения, ограничивающие возможности регистрации партий и кандидатов, а также снизить порог для вхождения в парламент

Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах предусматривает различный порядок освещения деятельности политических партий в период проведения избирательной кампании и в так называемый «межвыборный» период.

В отношении освещения деятельности политических партий в период проведения избирательной кампании необходимо отметить следующее. В соответствии с пунктом 1 статьи 50, пунктом 1 статьи 51 и пунктом 1 статьи 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» политическим партиям, зарегистрировавшим списки кандидатов, предоставляются бесплатное и платное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, а также бесплатная и платная печатная площадь в государственных и муниципальных периодических печатных.

Бесплатное эфирное время и бесплатная печатная площадь предоставляются политическим партиям, зарегистрировавшим списки кандидатов на выборах, для проведения предвыборной агитации на равных условиях. При этом следует отметить, что не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени, должно быть предоставлено им для проведения совместных дискуссий, «круглых столов» и иных совместных агитационных мероприятий.

С целью распределения бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади между политическими партиями, иными избирательными объединениями, кандидатами соответствующими избирательными комиссиями проводится жеребьевка, по результатам которой определяются дата и время выхода в эфир агитационных материалов политических партий на каналах государственных (муниципальных) организаций телерадиовещания, а также дата и время публикации агитационных материалов в государственных (муниципальных) периодических печатных изданиях.

Также в период избирательной кампании политические партии, зарегистрировавшие списки кандидатов, могут размещать свои агитационные материалы на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях за плату.

Согласно пункту 6 статьи 50 Федерального закона при проведении выборов сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади должны быть опубликованы соответствующей организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. Указанные сведения и уведомление о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации в тот же срок должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию.

В отношении освещения деятельности политических партий в средствах массовой информации за пределами избирательной кампании, необходимо отметить, что 12 мая 2009 года во исполнение Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года в части формирования гарантий равного освещения деятельности парламентских партий государственными организациями телерадиовещания, был принят Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами», который лег в основу нового направления современного развития законодательства Российской Федерации, не имеющего международных и зарубежных аналогов, - равного освещения теле- и радиоканалами деятельности политических партий, представленных в законодательных (представительных) органах государственной власти.

Вышеуказанным Федеральным законом предусматривается компенсация недостающего объема эфирного времени в отношении соответствующей парламентской партии в случае нарушения требования о равном освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами. Такой закон существует пока только в Российской Федерации.

Практика применения указанного Федерального закона и принятых в его исполнение постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, осуществляемый ЦИК России постоянный учет эфирного времени, затрачиваемого на освещение деятельности парламентских партий, а также контроль за равным освещением их деятельности показали хорошие результаты как в обеспечении эффективности работы парламентских партий на федеральном уровне, так и в повышении активности их региональных отделений.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года было рекомендовано принять соответствующие законы субъектов Российской Федерации, гарантирующие равное освещение деятельности политических партий, представленных в региональных парламентах, телеканалами и радиоканалами.

6 мая 2010 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О политических партиях», которым предусматривается принятие субъектами Российской Федерации законов, устанавливающих гарантии равного освещения региональными телеканалами и радиоканалами политических партий, представленных в законодательных (представительных) органах государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по аналогии с существующим регулированием на федеральном уровне.

Центральной избирательной комиссией Российской Федерации разработан и 2 июня 2010 года направлен в регионы Модельный закон субъекта Российской Федерации «О гарантиях равенства политических партий, представленных в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом». Кроме того,
28 июня 2010 года в регионы дополнительно разосланы модельные нормативные акты, направленные на обеспечение гарантий равенства политических партий, представленных в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалами и радиоканалами.

В настоящее время законы, устанавливающие гарантии равенства политических партий, представленных в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом, принимаются во всех субъектах Российской Федерации.

Таким образом, существующие на сегодня гарантии доступа политических партий к средствам массовой информации, а также новеллы законодательства Российской Федерации в сфере освещения деятельности политических партий соответствующими телеканалами и радиоканалами как на федеральном, так и на региональном уровнях способствуют повышению эффективности работы политических партий и их региональных отделений не только в период соответствующей избирательной кампании, но и за ее пределами.

К вопросу о регистрации партий

В российских условиях требование о минимальной численности партии - это одно из необходимых условий стабильности политической системы, обеспечения политического представительства, эффективности механизма ротации и воспроизводства власти. Подобные требования стимулируют объединительные тенденции в партийном строительстве, создание крупных политических партий, исключение раздробленности оппозиции (см. п. 10 Резолюции ПАСЕ). Политическая партия, претендующая на участие в управлении страной, должна обладать серьезной поддержкой избирателей. Законодательство, предоставляя политической партии широкие возможности по участию в формировании органов государственной власти, одновременно устанавливает требования к численности политических партий, территориальному масштабу их деятельности. Данные требования позволяют исключить возможность использования механизмов политического представительства фантомными "партиями- однодневками".

Однако, по мере укрепления партийной системы планка требований, предъявляемых к политическим партиям, постепенно снижается.

Последние изменения в законодательство направлены на снижение требований к численности членов политической партии. Так, согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях»:

до 1 января 2010 года в политической партии должно было состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них должна была составлять не менее двухсот пятидесяти членов политической партии;

с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года - не менее сорока пяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот членов политической партии;

с 1 января 2012 года - не менее сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее ста пятидесяти членов политической партии.

При этом политическая партия в соответствии со статьей 26 Федерального закона «О политических партиях» вправе заключить соглашение с иным общественным объединением, не являющимся партией, о создании объединения или союза, одной из целей деятельности которого является совместное формирование списков кандидатов на выборах представительных органов муниципальных образований.

22 апреля 2010 года был принят Федеральный закон № 63-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и освобождением от сбора подписей избирателей политических партий, списки кандидатов которых получили депутатские мандаты в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации».

О снижении семипроцентного порога

В отличие от большинства избирательных систем зарубежных государств, предусматривающих наличие заградительного барьера, в Российской Федерации используется не жестко фиксированный, а т.н. плавающий заградительный барьер. В определенных ситуациях его величина снижается для того, чтобы воспрепятствовать монополии одной партии и обеспечить определенный уровень представительства избирателей, проголосовавших за избирательные объединения, не набравшие определенного процента голосов.

Поправки в избирательное законодательство и законодательство о политических партиях, принятые в рассматриваемый период мониторинга ПАСЕ, фактически снизили порог для вхождения в парламент (как национальный, так и региональные) до 5 процентов. Предусмотрена возможность получения одного-двух мандатов для партий, набравших от 5 до 7 процентов голосов на выборах депутатов Государственной Думы. Политические партии, которым переданы такие депутатские мандаты, фактически получают права парламентских партий: могут участвовать в формировании избирательных комиссий всех уровней, выдвигаемые ими кандидаты и списки кандидатов регистрируются без сбора подписей на выборах всех уровней, в период между выборами депутатов Государственной Думы такие политические партии не могут быть ликвидированы в связи с отсутствием региональных отделений с требуемой минимальной численностью членов политической партии.

Законодательно установленное право ежегодного выступления на парламентской трибуне получают и непарламентские партии. Так, согласно статье 262 Федерального закона «О политических партиях» политические партии, не представленные в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, вправе не мене одного раза в год участвовать в пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Таким образом, при сохранении курса на формирование сильных, самодостаточных партий, принимаются меры по защите интересов избирателей, проголосовавших за малые или вновь созданные политические структуры, по включению малых партий в парламентский процесс.

«18.1.9. власти Российской Федерации обратиться к Венецианской комиссии с просьбой подготовить заключение в отношении нормативно-правовой базы выборов и стремиться к сотрудничеству с ней в устранении любых недостатков, а также выполнять рекомендации, содержащиеся в таком заключении»

Об этом выше на стр. 2, 3

(к 19.1.12 отменить конституционные и законодательные положения, предусматривающие возможность отзыва народных представителей политическими партиями (т.н. «императивный мандат»)

К сожалению и в этом вопросе докладчики ПАСЕ не разобрались с истинным положением дел.

Законодательством Российской Федерации о выборах не предусмотрена возможность отзыва депутата политической партией.

Принцип императивного мандата подразумевает: 1) наличие обязательной программы (наказов избирателей) которые депутат обязан выполнить; 2) связанность действий и высказываний депутата позицией своих избирателей, своей политической партии; 3) возможность отзыва избирателями либо выдвинувшей его политической партией. В российском законодательстве не предусмотрены нормы, позволяющие лишить депутатского мандата за невыполнение решений руководящих партийных органов или наказов избирателей. Политическая партия не вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата, избранного по выдвинутому ею списку. Прекращение членства в политической партии (в т.ч. исключение из партии за нарушение партийной дисциплины) не влечет за собой прекращение депутатских полномочий. Законодательством предусмотрено только ограничения, касающиеся выхода избранного депутата из фракции, в которой он состоит, по собственной инициативе (наверное, к этой норме российского законодательства докладчики применили термин «императивный мандат», обозначающий совершенно другое). Добровольный выход из состава фракции партии, по списку которой он был избран, либо вступление в иную политическую партию влечет за собой прекращение депутатских полномочий (пункт 14 статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ).

Социально-политическая нагрузка этой нормы понятна и не противоречит демократическим стандартам: депутат избран как член команды политических единомышленников, поэтому его добровольный разрыв с фракцией либо переход в другую партию прекращает и его права как представителя партии в парламенте. Исключение из фракции депутата, избранного в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов, по инициативе политической партии не возможно.

Законодательством предусмотрено право политической партии исключить кандидата из выдвинутого ей списка кандидатов в депутаты до распределения депутатских мандатов в оговоренных законом случаях.

В соответствии с пунктом 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) кандидат, включенный в список кандидатов, может быть исключен из этого списка не позднее чем за 15 дней до дня голосования, за исключением случая, предусмотренного пунктом 11 статьи 76 Федерального закона, согласно которому избирательное объединение, в отношении которого возбуждено дело о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан по основанию, предусмотренному подпунктом «д» или «ж» пункта 8 настоящей статьи, вправе исключить из выдвинутого им списка кандидатов кандидата, действия которого послужили поводом для обращения в суд.

Данные ограничения возможности исключения избирательным объединением кандидата из зарегистрированного списка по своему усмотрению служат гарантией конституционного права граждан быть избранными в органы государственной власти и недопустимости произвольного ограничения пассивного избирательного права со стороны политических партий.

Такой подход согласуется и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, в Постановлении от 9 ноября 2009 года № 16-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, приобретение гражданином официального статуса кандидата в депутаты, выдвинутого политической партией как избирательным объединением, означает публично-правовое признание того факта, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию, когда партия уже не вправе на основе самоуправления свободно формировать списки своих потенциальных представителей в органах государственной власти. С этого момента у кандидата, помимо прав и обязанностей в его отношениях с политической партией, возникают юридически значимые связи с избирателями, избирательными комиссиями, доверенными лицами, средствами массовой информации и иными участниками избирательного процесса, а политическая партия утрачивает возможность по своему усмотрению, на основе одной лишь целесообразности решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного гражданина в выдвинутом ею списке кандидатов. Исключение из партии, будучи прерогативой самой партии, не может носить произвольный характер, ставя граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности. Это тем более недопустимо при реализации политической партией своего правомочия исключать гражданина из выдвинутого ею списка кандидатов в депутаты.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года № 21-П указано, что умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата.

Принципиальное непровозглашение института отзыва депутата в действующей Конституции подтверждается ее историческим толкованием, поскольку предшествующее конституционно-правовое регулирование, напротив, текстуально закрепляло подотчетность депутатов перед избирателями и возможность их отзыва, т.е. связанность волей избирателей в течение всей депутатской деятельности (императивный мандат). В те годы это сопутствовало безальтернативным выборам, проходившим на фоне почти стопроцентного участия избирателей в голосовании в условиях однопартийности, исключающей политическую оппозицию, что не позволяет признать существовавшую избирательную систему отвечающей демократическим принципам. Конкретизировавшие институт отзыва российские законы были признаны недействующими после принятия Конституции 1993 года.

В условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (статья 21 Всеобщей декларации прав человека) законодательство Российской Федерации не закрепляет возможности отзыва депутата избирателями или политическими партиями на федеральном уровне.Институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности, так как может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе.

Отзыв депутатов на федеральном (общенациональном) уровне не предусмотрен законодательством большинства стран (по данным ACE - the Electoral Knowledge Network , только в 10% государств допускается отзыв народных представителей на федеральном (общенациональном) уровне).

«19.3.1. парламентам Армении, Азербайджана, Грузии, Российской Федерации и Украины пересмотреть свое законодательство с целью усиления парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти»

По инициативе Президента Российской Федерации Федеральным законом от 29 марта 2010 года № 29-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о процедуре контроля за исполнительными органами на региональном уровне. Так, согласно подпункту «б2» пункта 1 статьи 5 и подпункту «в1» пункта 7 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичная процедура осуществляется и на федеральном уровне.

К сожалению, докладчики ПАСЕ обошли стороной и этот факт.

Выводы

Общее впечатление от Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1747 (2010) от 23 июня 2010 года «Состояние демократии в Европе и ход осуществления ассамблеей процедуры мониторинга» в части, касающейся Российской Федерации, что доклад основан на принципах «политической целесообразности», а не на объективной оценке фактической ситуации в Российской Федерации за отчетный период мониторинга. Отдельные пункты нацелены на формирование общего негативного отношения к Российской Федерации, а не на принятие рекомендаций для национального законодателя и правоприменителя в интересах дальнейшего развития демократии. В Резолюции приведены устаревшие данные, а все изменения в законодательстве и правоприменительной практике, направленные на поступательное развитие демократии в Российской Федерации, вынесены докладчиками «за скобки». Рассматривая данный доклад как негативный прецедент, не отвечающий современным реалиям, происходящим на Европейском континенте, считаем целесообразным выступить с инициативой внесения изменений в процедуру заслушивания докладов в ПАСЕ. А именно: до публичного обнародования доклада государствам, подвергнутым процедуре мониторинга, предоставить проект доклада для ознакомления и предоставления своих возражений и замечаний, либо после обнародования доклада и ознакомления его всеми заинтересованными сторонами предоставлять трибуну ПАСЕ представителям государств, в отношении которых в докладе высказана негативная оценка, для ответного слова.

И.Б. Борисов, член ЦИК России С.Е. Заславский, начальник Управления общественных связей и информации Аппарата ЦИК России А.А. Кисин, начальник Правового управления Аппарата ЦИК России И.Е. Пожидаева, главный консультант Правового управления Аппарата ЦИК России В.Е. Чуров, Председатель ЦИК России

Приложение: Информация о представительстве политических партий в парламентах зарубежных государств