Председатель ЦИК России Владимир Евгеньевич Чуров выступил с лекцией «Мировая практика организации работы международных наблюдателей на выборах» на ежегодных курсах Дипломатической академии МИД России «Подготовка к работе в международных организациях (ООН, ОБСЕ, СЕ, СНГ, ОДКБ, ШОС) и международных наблюдателей на выборах» (Москва, 25 сентября 2014 г.) //01.10.2014
25 сентября 2014 года Председатель ЦИК России Владимир Евгеньевич Чуров в рамках ежегодных курсов Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации «Подготовка к работе в международных организациях (ООН, ОБСЕ, СЕ, СНГ, ОДКБ, ШОС) и международных наблюдателей на выборах» выступил с лекцией на тему: «Мировая практика организации работы международных наблюдателей на выборах».
|
|
Председатель ЦИК России рассказал слушателям курсов о роли международного наблюдения за выборами в деятельности международных организаций, существующих методиках международного наблюдения за выборами, в том числе о методике дистанционного мониторинга избирательных кампаний, правовом регулировании международного наблюдения, форматах международного наблюдения, субъектах международного наблюдения за выборами, которые включают специализированные органы и организации, различных специалистов, соответственно, отдельно остановился на недавно образованной международной организации – Всемирной ассоциации избирательных комиссий, и на других аспектах работы международных наблюдателей на выборах.
|
|
По окончании выступления Владимир Евгеньевич Чуров презентовал Дипломатической академии МИД России новые издания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по международной тематике.
Пресс-служба ЦИК России
Управление внешних связей Аппарата ЦИК России
Лекция Председателя ЦИК России В.Е. Чурова «Мировая практика организации работы международных наблюдателей на выборах» на курсах Дипломатической академии «Подготовка к работе в международных организациях (ООН, ОБСЕ, СЕ, СНГ, ОДКБ, ШОС) и международных наблюдателей на выборах» (Москва, 25 сентября 2014 г.)
время: 10.40 – 11.40
Уважаемые коллеги!
Для меня уже стало доброй традицией, выступая в этих стенах, анонсировать новые издания ЦИК России.
Так было в 2011 году, когда я презентовал наше издание «Международное наблюдение. Сборник документов и материалов», в котором были собраны практически все документы, регламентирующие международное наблюдение и которое можно без преувеличения назвать Настольной книгой международного наблюдателя.
Так было в прошлом году с подготовленным авторским коллективом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации изданием «Международные избирательные стандарты. Сборник документов и материалов» (Третий выпуск).
Сегодня я хочу презентовать Дипломатической академии несколько экземпляров уникального в своем роде (и не только по объему) издания «Избирательное законодательство и выборы в современном мире». Это уже третий выпуск данной серии, который охватывает страны Азиатско-Тихоокеанского региона. А уникальность данного издания заключается в том, что оно знакомит читателя с основными положениями избирательного законодательства и практики проведения выборов в 39 государствах Азиатско-Тихоокеанского региона (в сопоставлении с Российской Федерацией) за последние 12 бурных в конституционно-правовом и электоральном плане лет.
И еще позвольте представить вам книгу «Дистанционный мониторинг. Выборы в Бундестаг ФРГ 22 сентября 2013 года», подготовленную нашим бывшим коллегой, а ныне Председателем Совета Российского общественного института избирательного права И.Б. Борисовым. Хочу отметить, что это издание появилось на свет как результат успешного использования силами российской общественности разработанной в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации методики организации и проведения дистанционного наблюдения за выборами в первую очередь в тех странах, куда не приглашают российских наблюдателей.
Коллеги!
Перед тем как перейти к освещению мировой практики организации работы международных наблюдателей за выборами (а мы должны говорить о выборах демократических) и с учетом того, что 10 дней назад – 15 сентября отмечался Международный день демократии, позвольте высказать некоторые соображения относительно нынешнего состояния демократии в мире, поскольку отмечать, в общем-то, было нечего, ибо демократия в чистом виде выродилась, а такие понятия, как «борец за демократию» или «демократические ценности», сегодня у многих вызывают изжогу и отторжение.
В Энциклопедии, например, написано, что демократия – это политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса.
Всем было бы счастье, если бы не одна проблема: Вашингтон признает только ту демократию, которая признает Вашингтон. Едва ли не каждое слово из Энциклопедии входит в противоречие с современной моделью демократии, внедряемой по всему миру Соединенными Штатами. О каком «методе коллективного решения» может идти речь, если все решения принимаются единолично США? То же самое касается и «равного воздействия участников на исход процесса». А само понятие «воздействие» сегодня трактуется только с приставкой «силовое» и означает оно, например, «демократические бомбардировки» Афганистана, или Ирака. «Если у вас нет демократии, то мы летим к вам».
Существует устойчивая точка зрения, согласно которой Америка занимается экспортом демократии по всему миру. Это не совсем так, потому что экспорт в буквальном смысле означает вывоз в другую страну товаров или услуг. Их можно купить, а можно от их приобретения отказаться. В случае с демократией по западному образцу от ее приобретения отказаться невозможно. Речь таким образом идет не об экспорте, а об экспансии – то есть расширении зоны влияния одного определенного государства.
Но даже если бы речь шла о торговле демократическими ценностями, США занимается недобросовестным предоставлением товаров и услуг. Да еще демонстрируя при этом хамское отношение к покупателю.
Например, в прошлогоднем послании Конгрессу Барак Обама поставил Украину в один ряд с Тунисом и Мьянмой, строительство демократии в которых поддерживают Штаты. Митинги и беспорядки на улицах украинских городов, по мнению американского лидера, говорят о развитии демократических свобод в стране.
Насчет Туниса сложно сказать, но на месте украинцев я бы точно напрягся при упоминании Мьянмы, куда еще несколько лет назад европейцу соваться было опасно для жизни. Но Украине такое «соседство», по-видимому, нравится.
Когда-то Альбер Камю сказал: «Демократия – это не власть большинства, а защита меньшинства». Но сегодня действует совершенно иная формула: «Демократия – это не ограниченная никакими законами и опирающаяся на прямое насилие власть демократов».
Можно сказать еще проще: «Высшая форма демократии – это абсолютная диктатура настоящего демократа (читай Б. Обамы)».
Место и роль международного наблюдения за выборами
в деятельности международных организаций
Выборы занимают особое место в политической жизни государства. Их исход во многом предопределяет дальнейший суверенный вектор развития страны, ее политических и государственных структур, институтов гражданского общества. Свободные выборы – это один из важнейших демократических способов легитимации государственной власти, отбора и «взращивания» демократической общественно-политической элиты, ответственного избирателя. Для успешного решения столь важных задач существенное значение имеют качество законодательства о выборах, демократическая практика организации и проведения выборов, а также их признание участниками избирательного процесса и международным сообществом. Именно поэтому основными целями международного наблюдения за выборами и референдумами должны являться защита и поощрение избирательных прав и свобод человека и гражданина, содействие выполнению международных обязательств государств по проведению демократических выборов и референдумов, а также поддержка устойчивых демократических институтов и верховенства закона.
Вместе с тем мы видим, что современный этап развития общества сопровождается все более жесткой схваткой нескольких мировых проектов, претендующих на развертывание собственных представлений о будущем человечества. Здесь необходимо отметить, что реализация отдельными государствами стратегических программ установления мирового господства через насаждение угодных политических режимов (поддержка оппозиционной и революционной деятельности) традиционно прикрывается якобы обеспечением таких целей международного наблюдения за выборами как защита прав человека, распространение демократических ценностей и свобод, борьба с коррупцией, терроризмом и т.п.
Было бы сложно оспаривать важность борьбы с электоральной коррупцией, обеспечения деятельности конструктивной политической оппозиции и защиты прав человека и гражданина в любом современном государстве, если бы речь не шла об использовании этих деклараций как предлогов или поводов для информационно-пропагандистского, финансового, политического и военного вмешательства во внутренние дела другого государства, полной или частичной ликвидации его национального суверенитета и формировании управляемой извне системы органов государственной власти и управления.
Таким образом, в рамках так называемого государственного «непризнания итогов выборов» вопрос народного волеизъявления извращенно превращается в вопрос внешнего (т.е. международного) непризнания результатов национальных выборов. Самыми убедительными доказательствами тому являются упорное непризнание убедительной победы Президента Сирии Башара аль-Асада в ходе выборов 3 июня с.г., которые, кстати, прошли в беспрецедентной атмосфере свободы, демократии и национального энтузиазма, который проявил каждый сирийский гражданин, несмотря на террористические угрозы в адрес организаторов и участников избирательного процесса, а также неутихающая американо-еэсовская истерия вокруг результатов референдумов в Крыму и Севастополе.
Существующие методики международного наблюдения за выборами
Различные задачи, стоящие перед различными международными организациями, предопределяют разнообразие существующих методик международного наблюдения за выборами. Поэтому было бы некорректно говорить о преимуществах или недостатках той или иной методологии. Однако если сравнивать схожие по целям и задачам методики международного наблюдения, например, ОБСЕ и СНГ, то следует подчеркнуть, что на сегодняшний день в рамках Содружества Независимых Государств разработана наиболее полная и развернутая демократическая правовая база организации и проведения международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами. Кроме того, стандарты демократических выборов, основные параметры организации международного наблюдения, статус международных наблюдателей, гарантии его реализации впервые в мировой практике закреплены в обязательном международном документе – Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, а организация международного наблюдения за выборами и референдумами – в Декларации Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» от 25 ноября 2008 года, новой редакцией Рекомендаций для международных наблюдателей от СНГ по наблюдению за выборами и референдумами от 16 мая 2011 года. Немаловажно и то, что основные нормативные акты по организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами приняты межпарламентскими и иными уставными органами СНГ (Межпарламентской Ассамблеей СНГ, Советом министров иностранных дел СНГ), а не вспомогательными административными органами ОБСЕ (например, БДИПЧ).
Немаловажно, что, как и СНГ, ряд международных организаций, в частности Совет Европы, при проведении международного наблюдения за выборами и референдумами уделяют большое внимание международному наблюдению за применением новейших технических средств голосования, в целом – проведению электронных выборов. Внедрение электронных способов голосования как на участках, так и дистанционно является важным элементом, облегчающим постепенное возвращение непосредственной, или прямой, демократии, которая позволяет гражданам государства общаться с государственной властью непосредственно в интерактивном режиме. Но эта форма демократии делает ненужным огромный отряд международных наблюдателей-туристов, чье мнение в основном не только не обобщают пославшие их миссии, но иногда даже и не учитывают, оставляет без работы многочисленных наблюдателей внутри страны, потому что в этом случае наблюдателями становятся все люди, получающие возможность непосредственно наблюдать за выборами и вступать в непосредственный диалог с государственной властью.
Тем не менее, этот предварительный контрастирующий вывод не означает, что необходимо незамедлительно сворачивать международное наблюдение за выборами, которое еще себя полностью не исчерпало или рассматривать его как отживающий исторический анахронизм. У него еще есть значительное позитивное содержание, которое необходимо последовательно раскрывать и совершенствовать.
Дистанционный мониторинг избирательных кампаний
Впервые данная методика, разработанная, как я уже говорил, в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, была применена в ходе комплексного дистанционного мониторинга хода избирательной кампании по выборам Президента США 6 ноября 2012 года российскими профильными НПО – Российским общественным институтом избирательного права, Ассоциацией некоммерческих организаций по защите избирательных прав "Гражданский контроль", Российским фондом свободных выборов, Международным институтом новейших государств, Центром прикладных исследований и программ, Центром социальных и политических исследований "Аспект" и региональной общественной организации "За демократию и права народов".
Методика дистанционного мониторинга предполагала исследование Интернет-ресурсов, в первую очередь, начиная от официальных сайтов избирательных органов, органов власти федерации и штатов, сайтов некоммерческих организаций различной направленности, экспертов и других, и анализа, сопоставления полученной информации в открытом доступе с обязательной её проверкой через другие источники.
Результаты мониторинга выявили, что большинство общепризнанных принципов демократических выборов, исполнение которых является международным обязательством США, не были в полном объеме соблюдены при организации прошедших президентских выборов.
К примеру, президентские выборы никоим образом нельзя считать всеобщими, например, потому, что ныне действующий Президент США, кандидат от Демократической партии Барак Обама победил с перевесом в 326 тыс. голосов избирателей всего в восьми так называемых колеблющихся штатах. При этом в США около 26 млн. американских граждан с правом голоса не были зарегистрированы как избиратели, около 5,9 млн. граждан США лишены права голоса в связи с обвинением в совершении преступления, в том числе 2,6 млн. граждан, отбывших наказание, а 6 млн. человек, пришедших 6 ноября 2012 года на участки для голосования, не смогли найти себя в списках избирателей.
К аналогичному заключению пришли и миссии Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ по наблюдению за выборами в США, которые в своих отчетах, начиная с 2002 года, в том числе и 6 ноября 2012 года, приводят огромный фактический материал о массовом нарушении избирательных прав.
Итоги состоявшихся выборов нельзя назвать убедительными также и с учетом того, что победу Бараку Обаме обеспечило начавшееся, в зависимости от положений законодательства отдельных штатов, за 30–45 дней до дня голосования 6 ноября досрочное голосование, в котором приняло участие порядка 33 % всех зарегистрированных американских избирателей. При этом досрочное голосование сопровождалось фактами открытого использования так называемого административного ресурса, вплоть до организованного демократами подвоза своих сторонников на избирательные участки.
Как отмечается в пресс-релизе организаторов исследования, необходимость проведения такого мониторинга назревала с 2002 года, когда первая ограниченная миссия БДИПЧ ОБСЕ выявила "системные и массовые нарушения избирательных прав и свобод в США". После этого каждые два года небольшая группа экспертов БДИПЧ, присутствующая на общенациональных выборах в США, указывала на вопиющие проблемы американских выборов, связанные с попранием избирательных прав и свобод, и давала рекомендации, которые упорно игнорировались властями США.
Решение о проведении дистанционного мониторинга было обусловлено двумя основными факторами. Во-первых, уровень развития современных информационно-коммуникационных средств позволяет оптимизировать мониторинговые процессы, проводя их дистанционно. А во-вторых, власти ряда штатов США, несмотря на имеющиеся международные обязательства допускать международных наблюдателей к мониторингу выборов, запретили под страхом уголовного преследования приближаться к избирательным участкам иностранцам, даже аккредитованным наблюдателям БДИПЧ ОБСЕ.
Хочу не без гордости отметить, что данный пилотный проект получил высокую оценку руководства Российской Федерации. В этой связи было принято решение продолжить использование подобной методики наблюдения за выборами в тех государствах, где отсутствует практика приглашения международных наблюдателей.
Так, в 2013 году был осуществлен дистанционный мониторинг выборов депутатов Бундестага Федеративной Республики Германии 22 сентября, результаты которого были оформлены в вышепредставленную брошюру.
И вновь, благодаря данной методике, мы смогли убедиться, что помимо прямых отклонений от общепризнанных демократических стандартов в Германии (которая также входит в состав «неприкасаемых» развитых демократий) широко применялись политические технологии, направленные на манипулирование волеизъявлением избирателей. Эти технологии использовались ведущими политическими силами страны и не получили должного осуждения ни со стороны власти, ни со стороны международных организаций, ни со стороны экспертов БДИПЧ ОБСЕ, призванных защищать избирательные и политические права и свободы граждан.
Анализ голосования по избирательным округам ФРГ выявил достаточно существенную группу избирателей, легально лишенных своего «второго» голоса – более 53 тыс. человек. Такое игнорирование воли избирателей (а фактически – лишение их права голоса из-за политических убеждений), основанное на законодательно установленной процедуре, грубо попирает избирательные права граждан и противоречит международным принципам равных, подлинных и справедливых выборов, обеспечить проведение которых обязались перед международным сообществом власти Германии.
Таким образом, полное обеспечение соблюдения международных принципов проведения демократических выборов и международных обязательств ФРГ (принципы всеобщего избирательного права, равного избирательного права, тайного голосования, открытых и гласных выборов, подлинных и справедливых выборов, периодических и обязательных выборов) требует от властей Германии дальнейших реформ по имплементации международных стандартов в национальное законодательство о выборах.
А в коалиционный договор, подписанный по результатам выборов между двумя победившими партиями ХДС/ХСС и СДПГ, в котором содержится призыв к России придерживаться правовых и демократических стандартов, необходимо внести поправку, распространив это воззвание и ко всем органам власти Германии.
Форматы международного наблюдения.
Международное наблюдение за выборами может осуществляться индивидуально, в составе группы наблюдателей либо в составе миссии международных наблюдателей.
Кстати, первая в современной истории «миссия международных наблюдателей» была организована в 1857 году, когда представители России (в то время – Российской Империи) совместно с «коллегами» из Австрии, Великобритании, Франции, Пруссии и Турции приняли участие в наблюдении за ходом выборов на спорных территориях Молдавии и Валахии. Таким образом, Россия стояла у истоков не только организации и проведения демократических выборов (вспомним Рюрика и Новгородское вече), но и международного наблюдения за избирательными кампаниями, хотя, конечно, невозможно поставить знак равенства между той и современными миссиями наблюдателей.
С начала 90-х годов ХХ века и на наших глазах стал формироваться новый институт международного публичного права, регулирующий достаточно специфический вид общественных и международных отношений, связанных с международным наблюдением за выборами и референдумами.
Сегодня при всей гамме разнообразий организации национальных электоральных процедур наблюдается общая тенденция к гармонизации в вопросах регулирования реализации избирательных прав и свобод, в чем можно убедиться, сравнивая выборы в различных государствах мира. Все государства проводят выборы примерно по одинаковой схеме: законодательно устанавливается национальная избирательная система (как в узком, так и в широком смыслах), определяется избирательный корпус и порядок его учета (обязательный или уведомительный), формируются или возлагаются полномочия на независимые избирательные органы, проводится избирательная кампания со своими национальными особенностями по срокам, этапам, ограничениям для участников. Затем – голосование и установление итогов и результатов выборов.
На всех стадиях избирательного процесса с определенного времени (государства приняли соответствующие международные обязательства) стал присутствовать новый специальный субъект – международный наблюдатель. И правовые основы его деятельности регулируются международными актами. Однако их применение происходит по-прежнему в рамках национального законодательства. С точки зрения права это возможно, если допустить, что институт международного наблюдения имеет межотраслевой характер.
|
Межгосударственные объединения |
Специализированные органы и организации |
Специалисты |
|
ОБСЕ ООН Совет Европы Европейский Союз ШОС СНГ ОАГ и др. |
Национальные избирательные органы (избирательные комиссии, национальные министерства внутренних дел, юстиции, судебные органы и пр.) Объединения организаторов выборов (Ассоциация организаторов выборов стран Европы (АОВСЕ), Ассоциация азиатских избирательных округов (ААИО), Межгосударственный избирательный совет и др. Международные организации: Международный республиканский институт (IRI), Национальный демократический институт международных отношений (NDI), Международный фонд избирательных систем (IFES), Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан – участников МПА СНГ и др. Национальные НПО
|
Эксперты Юристы Дипломаты Правозащитники Политологи Ученые и др. |
Однако формальное международное закрепление (в различном юридическом статусе) нашли только документы межгосударственных объединений.
Поэтому мы, в рамках данной лекции, будем говорить о практике деятельности международных миссий по наблюдению за выборами, организуемых следующими международными организациями: ООН, ОБСЕ, Совет Европы, Европейский Союз, СНГ, ШОС, ОАГ.
Некоторые международные модели организации наблюдения
за национальными выборами и референдумами
С начала 90-х годов прошлого века национальное законодательство о выборах и практика проведения выборов особенно интенсивно развивались в условиях изменяющейся конфигурации на Европейском континенте, что привело к значительному обогащению содержательных компонентов современного избирательного процесса, расширению демократического электорального пространства и вместе с тем – к возрастающей потребности, во-первых, в уточнении действующих и формулировании новых международных обязательств и стандартов по проведению демократических выборов, а во-вторых, необходимости совершенствования методологии организации и проведения международного наблюдения за выборами.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
По сравнению с ООН, в рамках которой в последнее время была разработана и в качестве общественного документа 27 октября 2005 года открыта для присоединения Декларация принципов международного наблюдения за выборами, интенсивно, хотя и не без проблем, идет развитие регулирования вопросов международного наблюдения в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (до 1995 года – Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе – СБСЕ). В 1990 году Конференция СБСЕ по человеческому измерению приняла итоговый Копенгагенский документ, заложив в него не только принципы развития отношений в цивилизованном социуме, направленные на поддержку демократических начал в зоне ответственности Организации, но и основополагающие политические принципы организации и проведения национальных демократических выборов, включая элементы международного наблюдения за их проведением. С целью повышения «авторитетности избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы», впервые были закреплены обязательства государств – участников ОБСЕ приглашать международных наблюдателей наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом, а также стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне при условии, что наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс. Причем основная задача института международного наблюдения за выборами на период его становления формулировалась именно как «повышение авторитетности избирательного процесса». При этом необходимо отметить, что немногим более 20 государств из 56 государств – участников ОБСЕ включили в свое национальное законодательство о выборах положения о международных (иностранных) наблюдателей и Россия была в числе первых таких государств, причем предельно полно закрепила статус и полномочия международных наблюдателей, гарантии их независимой и самостоятельной деятельности, ответственности за нарушение прав международных наблюдателей со стороны участников избирательного процесса.
Развитие института международного наблюдения в рамках ОБСЕ развивается одновременно в двух плоскостях: принятие «мягких» документов директивными органами ОБСЕ и уже на их основе – осуществление инструктивных разработок одним из административных структурных подразделений ОБСЕ – Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), которому в соответствии с решением Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года было поручено (что отвечало реалиям того периода становления института международного наблюдения за выборами) разработать руководство с целью улучшения подготовки и методики проведения наблюдения за выборами. Если документы, принимаемые директивными органами ОБСЕ, имеют статус международных актов (носят политический, а не юридический характер), то распространить этот статус на документы структурного административного, хотя и специализированного, подразделения ОБСЕ – БДИПЧ – без утверждения или одобрения руководящими органами ОБСЕ (Парламентской Ассамблеей или Постоянным советом, либо Советом министров) представляется уже недостаточным, принимая во внимание необходимость повышения роли коллективных органов в регулировании механизма международного наблюдения, его распространения как на институт выборов, так и на институт референдума.
Не менее важным направлением совершенствования международных избирательных стандартов и обязательств (помимо прочих и по организации международного наблюдения за выборами и референдумами) являются инициативы России, в том числе совместные, на пространстве ОБСЕ. Речь идет, в частности, как о дальнейшем совершенствовании международных электоральных обязательств в соответствии с документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, так и выработке базовых принципов международного наблюдения за выборами на пространстве ОБСЕ. Как известно, с момента принятия Копенгагенского документа (29 июня 1990 года) к содержащимся в нем основным принципам проведения демократических выборов впоследствии добавились и другие, прежде всего связанные с организацией и методологией международного наблюдения за выборами. В настоящее время имеется настоятельная необходимость, с учетом накопленного международного и национального опыта и потребностей дальнейшего формирования современной системы международных обязательств по проведению демократических выборов, разработать и принять дополнительные международные обязательства в данной области. В связи с этим необходимо продолжить работу по закреплению дополнительных принципов проведения демократических выборов, таких как доверие избирателей к выборам, проведение выборов независимыми избирательными органами, использование современных технологий голосования и подсчета голосов, ответственность участников избирательного процесса, а также принципов организации международного наблюдения за выборами и референдумами. Указанные дополнительные международные обязательства должны найти адекватное закрепление в соответствующем документе ОБСЕ, дополняющем и конкретизирующем Копенгагенский документ 1990 года новыми электоральными реалиями и международными обязательствами.
Методология БДИПЧ уже не является, как ее окрестили и держатся мертвой хваткой США, «золотым стандартом» международного наблюдения за выборами, она требует серьезной и адекватной электоральной модернизации, учета интересов всех государств – участников ОБСЕ, справедливой основы для выработки международных оценок проведения национальных выборов. БДИПЧ уже не может и больше не должна быть самодовлеющей бюрократической административной структурой внутри международной организации – ОБСЕ, на которую на первоначальном этапе становления международного наблюдения за выборами была возложена задача организации международного наблюдения за национальными выборами на основе положений Копенгагенского документа 1990 года. Все настоятельнее необходимость разумной перестройки, перезагрузки БДИПЧ как органа, который должен быть вспомогательным подразделением прежде всего Парламентской Ассамблеи ОБСЕ.
Как известно, ряд инициатив государств – участников ОБСЕ, направленных на принятие документа ОБСЕ, комплексно и коллегиально регламентирующего вопросы международного наблюдения, в том числе с учетом принятого в 1999 году на Стамбульском саммите глав государств и правительств государств – участников ОБСЕ обязательства выполнять рекомендации миссий международного наблюдения, также пока не нашли поддержки на консенсусной основе у участников Организации. Так, государства – участники Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) предложили в ноябре 2007 года на рассмотрение ОБСЕ проект документа, озаглавленный «Базовые принципы организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ», который направлен на дальнейшее развитие универсальных демократических стандартов международного наблюдения и обеспечение прав каждого государства на суверенитет в электоральных процессах, однако проект документа так и не был рассмотрен директивными органами ОБСЕ.
Развитие международных обязательств в рамках ОБСЕ также предполагает их распространение и на институт референдума как институт, сопряженный с институтом свободных демократических выборов, обеспечивающий демократическое развитие национального государства и гражданского общества. Кроме того, важно, чтобы все государства – участники ОБСЕ в полной мере выполняли свои обязательства по закреплению в объеме, допускаемом национальным законом, статуса и полномочий международных наблюдателей, а также их обязательное приглашение на выборы, в том числе проводимые и на более низком, чем общенациональный, уровне.
В целом Российская Федерация выступает за упорядочение процесса наблюдения за выборами, в том числе и на пространстве ОБСЕ, однако БДИПЧ ОБСЕ применяет двойные стандарты – к странам с развитой демократией и к странам с «молодой» демократией. При этом обозначилось явное стремление оценивать политическую систему страны, ее конституцию и прочие законодательные акты, а также активно вмешиваться в избирательный процесс, публикуя доклады о ходе выборов еще до подведения их окончательных итогов.
Отсутствие единых международных правил и методик наблюдения ведет к деградации института международного наблюдения, вплоть до отказа ряда государств от приглашения международных наблюдателей на выборы. Примерами последних лет служат выборы в Польше, Молдове (где организаторами выборов было отказано в аккредитации более сотне международных наблюдателей), США (где в ряде штатов наблюдателей не допускают на избирательные участки), Украине (где на выборы демонстративно не приглашается миссия наблюдения исполкома СНГ, но приглашается миссия наблюдателей от ПА НАТО). Таким образом, на пространстве ОБСЕ государства сами принимают решения о целесообразности приглашения и приема международных наблюдателей, их количестве, сообразуясь со своими взглядами и принципами, а не на основе узаконенных стандартов. В интересах ОБСЕ, всех государств – покончить с такой практикой. Общие позиции по такому важному вопросу стали бы торжеством здравого смысла. Дальнейшее же затягивание с принятием международных стандартов может в конечном итоге привести к ликвидации института международного наблюдения. При этом российские организаторы выборов всегда выступали и выступают за принятие международных актов, устанавливающих единые стандарты наблюдения.
И еще. Деятельность Миссии БДИПЧ ОБСЕ в ходе подготовки и проведения выборов Президента Украины в этом году и отчет об этой работе (т.е. оценка данных выборов этой организацией) со всей очевидностью продемонстрировали полную зависимость этой организации от США, циничное и лицемерное использование «двойных» стандартов оценки избирательных процедур, молчаливое потворство разгулу фашиствующего национализма на Украине.
Совет Европы
В рамках другой европейской организации – Совета Европы также идут процессы, направленные на определенную формализацию процедур международного наблюдения, схожие с процессами, протекающими в ОБСЕ. В отсутствии четких требований по организации международного наблюдения, закрепленных директивными органами Совета Европы (Комитетом Министров, Парламентской Ассамблеей), документы, содержащие некоторые и в ряде случаев предельно общие по форме положения об организации международного наблюдения за выборами (в частности, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов), разрабатывают другие органы этой региональной межгосударственной организации – Венецианская комиссия (Комиссия Совета Европы «За демократию через право»), ее Совет по демократическим выборам, Конгресс местных и региональных властей Европы. Вместе с тем необходимо отметить, что в рекомендациях международной конференции по проблемам организации международного наблюдения за выборами, которая была проведена в феврале 2007 года в Страсбурге, содержалось предложенное российской делегацией положение о необходимости разработки документа Совета Европы о международно признанном статусе международных наблюдателей на выборах и референдумах. На этой основе в рамках Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии) были разработаны и на 81-м пленарном заседании 11–12 декабря 2009 года приняты Рекомендации о международно признанном статусе наблюдателей за выборами. 12 ноября 2010 года указанные Рекомендации поддержала Парламентская Ассамблея Совета Европы, приняв Резолюцию 1771 (2010) «Международно признанный статус наблюдателей за выборами» и Рекомендации 1945 (2010) с аналогичным названием. В Рекомендациях содержался, в частности, пункт 4, в соответствии с которым Парламентская Ассамблея рекомендует Комитету Министров инициировать продолжение работы по формированию нормативной базы, регулирующей статус наблюдателей за выборами, и рассмотреть в том числе возможность преобразования Рекомендаций Венецианской комиссии о международно признанном статусе наблюдателей за выборами в Рекомендации Комитета Министров.
При этом нельзя оставить без внимания тот факт, что ПАСЕ неоднократно рекомендовала Комитету Министров преобразовать Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, разработанный Венецианской комиссией и одобренный в 2003 году Комитетом Министров, в конвенцию, носящую обязательный характер, приняв к сведению проект конвенции, разработанный Ассоциацией организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (необходимо отметить, что проект указанной Конвенции был разработан по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и получил одобрение не только Венецианской комиссии, но и Парламентской Ассамблеи Совета Европы). В итоге мониторами Совета Европы, выезжающими на выборы в качестве международных наблюдателей, используются документы, носящие рекомендательный характер, в частности: Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, Руководящие принципы и пояснительный доклад и Наблюдение за местными и региональными выборами – стратегия и правила Конгресса, одобренные Постоянным комитетом Конгресса региональных и местных властей Европы 7 июня 2010 года.
Следует подчеркнуть, что при подготовке ЦИК России в рамках Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) инициативного проекта европейской конвенции о стандартах выборов преследовалась цель обобщить и закрепить в едином международном документе опыт правового регулирования и проведения демократических выборов, а также конкретизировать и развить исходные положения, содержащиеся в статье 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, определить очертания современного демократического избирательного процесса в новой Европе. Существующая европейская правовая база по обеспечению проведения в государствах свободных выборов, на наш взгляд, уже недостаточна.
В целом закрепление и конкретизация общеевропейских избирательных стандартов, перечня современных стандартов свободных выборов, избирательных прав и свобод в формате конвенции, как минимум, придало бы новый импульс синхронизации и гармонизации международного и национального правового пространства, обеспечению избирательных прав и свобод человека и гражданина, подготовке и проведению демократических выборов. Закрепление указанных стандартов в формате общеевропейской конвенции позволит также заложить, как уже отмечалось, более прочный международный правовой фундамент для деятельности Европейского Суда по правам человека.
В рамках Совета Европы остается нерешенной также и проблема разработки международного документа о стандартах подготовки и проведения национальных референдумов, гарантиях реализации права граждан на участие в референдуме, а также организации международного наблюдения не только за выборами, но и за референдумами.
Европейский Союз
В Европейском Союзе закрепление процедур международного наблюдения за выборами также находится на рекомендательном уровне. В феврале 2008 года Генеральный директорат по внешним сношениям и Генеральный директорат по европейскому содействию Европейской комиссии обнародовали второе издание Руководства по наблюдению за выборами в Европейском Союзе. Руководство разработано для наблюдателей за выборами в Европейском Союзе, однако в условиях рекомендательного характера этого документа практика идет по несколько другому пути. Так, в период с 2000 по 2007 год Европейский Союз направил 64 миссии международного наблюдения за выборами в 41 страну Африки, Азии и Ближнего Востока (ни одна из миссий не была направлена на территорию государства – члена Европейского Союза. Необходимо отметить, что первый международный опыт наблюдения за выборами наблюдатели Европейского Союза получили в России в 1993 году). Это обусловлено формальным положением раздела 1.3 Руководства «Мандат ЕС на наблюдение за выборами», в котором указано – «наблюдательную миссию не следует направлять в страны, где в ходе выборов не ожидается существенных отклонений от международных стандартов или где демократическая деятельность государства в целом считается эффективной». Это положение во многом и предопределило юридический статус данного документа, как носящего рекомендательный (справочный) характер, не требующего утверждения директивными органами, направленного преимущественно за пределы Европейского Союза. На наш взгляд, такой подход, с одной стороны, в значительной степени обесценивает статус и целевую направленность Руководства, поскольку априори все государства – члены Европейского Союза характеризуются как безусловно демократические в электоральном аспекте, возвышающиеся над иными государствами, а с другой – порождает юридический нонсенс, когда документ, предназначенный для применения в одном круге государств, в нем не используется, а механически применяется в других государствах.
Организация американских государств
Государства Американского континента в развитии института международного наблюдения идут своим, но близким к европейскому путем. В Межамериканской демократической хартии, одобренной Генеральной Ассамблеей Организации американских государств (ОАГ) в 2001 году, подчеркивая важность демократии для развития американских народов, зафиксированы основополагающие принципы проведения выборов как выражения суверенитета народа: «периодические, свободные, справедливые и основанные на тайном голосовании». В Хартию включен раздел о международных миссиях наблюдения. Государства-участники, осуществляя свой суверенитет, могут просить у ОАГ консультации или помощь в укреплении и развитии своих учреждений и избирательных процессов, включая направление соответствующих миссий. Миссии для наблюдения за проведением выборов направляются по просьбе заинтересованного государства. Правительство данного государства и Генеральный секретарь ОАГ заключают соглашение, в котором, помимо прочего, определяются цели и форма миссии для наблюдения за выборами. ОАГ со своей стороны гарантирует эффективность и независимость этих миссий, а работа миссий должна осуществляться объективно, беспристрастно и транспарентно. Доклады о своей деятельности миссия представляет в Постоянный совет ОАГ. Межамериканская демократическая хартия признает ряд прав, связанных с избирательными процессами, указывая критерии, служащие отправной точкой для наблюдательных миссий ОАГ. На основе положений таких документов, как Межамериканская демократическая хартия, Департамент сотрудничества и наблюдения за выборами Генерального секретариата ОАГ разработал ряд пособий для избирательных наблюдательных миссий Организации американских государств, в том числе по вопросам международного наблюдения за применением электронного голосования, с целью обобщения критериев и методов, используемых Организацией при наблюдении за избирательными процессами в условиях работы ее наблюдательных миссий.
Необходимо отметить, что уставные документы и основополагающие документы о правах человека ОАГ предусматривают для государств – участников ОАГ и санкции за несоблюдение демократических стандартов при организации и проведении выборов, вплоть до исключения государства-нарушителя из состава Организации. Так, в 1962 году Куба была исключена из ОАГ, и ее членство восстановлено только с июля 2009 года; с 2010 года Гондурас исключен из ОАГ в связи с военным (государственным) переворотом 28 июня 2009 года и отказом восстановить в должности Президента Гондураса Мануэля Селайю, а также сформировать коалиционное правительство.
Содружество Независимых Государств
Достаточно активно идет развитие института международного наблюдения в Содружестве Независимых Государств. В 2003 году после ратификации тремя государствами (Киргизской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан) Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств вступила в силу; затем ее ратифицировали Молдавия (14 января 2005 года) и Армения (17 марта 2005 года), впоследствии к Конвенции присоединились Казахстан (4 июля 2007 года) и Белоруссия (январь 2014 года). Конвенция остается открытой для присоединения других государств, готовых принять на себя обязательства, вытекающие из этого международного документа. Уникальность Конвенции заключается прежде всего в том, что впервые в мировой практике стандарты демократических выборов – право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса – нашли свое закрепление в формате международно-правового акта: конвенции, носящей обязательный, а не рекомендательный характер. В статье 15 Конвенции определен статус и полномочия международных наблюдателей.
В целом в СНГ создана отвечающая современным электоральным вызовам международно-правовая основа для обеспечения избирательных прав и свобод в государствах Содружества, проведения национальных выборов и международного наблюдения за ними в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем в процессе совершенствования деятельности Содружества разрабатываются дальнейшие шаги по демократизации избирательного процесса, организации международного наблюдения за выборами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, сопряженности правовой базы Содружества с европейским электоральным наследием, общепризнанными электоральными ценностями.
Как мы видим, на международной арене имеется достаточно большая группа организаций, которые занимаются вопросами международного наблюдения за выборами и референдумами, внося свою лепту в поступательное развитие демократии. Но уже сегодня требуется определенная гармонизация (если не сказать большего – унификация) в подходах, методах и процедурах международного наблюдения за выборами, которая бы исключала подмену в этом благородном деле демократических начал политическими или узко корпоративными целями.
Если сегодня демократия является единственной цивилизованной формой организации публичной власти, то главным элементом ее страховки должен стать институт международного мониторинга выборов и референдумов, основанный на четких и согласованных международных критериях демократических процедур и принципах, унифицированных и закрепленных в международном договоре – основном по своей юридической силе международном акте. Цель этого «страхового механизма» – сближение позиций различных групп государств и правовых систем в дальнейшем раскрытии уже существующих и вновь разрабатываемых демократических стандартов организации и проведения выборов, референдумов, в защите избирательных прав и свобод граждан, сохранении справедливого и прочного мира.
Всемирная ассоциация избирательных комиссий
Буквально несколько слов скажу об этой международной организации организаторов выборов (простите за тавтологию). Это – недавно образованная организация (торжественная инаугурационная конференция Всемирной ассоциации избирательных комиссий (ВАИК) состоялась в Сеуле (Республика Корея) 14 октября 2013 года), которая также планирует организовывать и осуществлять международное наблюдение за выборами. Пока рано говорить о какой-либо конкретной методике мониторинга выборов этой организацией, так как на сегодняшний день есть всего лишь решение организовать наблюдение за всеобщими выборами в Боснии и Герцеговине 12 октября с.г.
***
Коллеги!
Завершая свое выступление, хочу отметить, что институт международного наблюдения за выборами и референдумами, пройдя определенные этапы своего становления, особенно в середине и конце 90-х годов XX века (появление регулярных миссий международного наблюдения), взросления – в первое десятилетие XXI века (формально-юридическое закрепление процедур международного наблюдения), достиг того возраста, когда пора задуматься о его индивидуальном «паспорте» как универсальном документе, подтверждающим право- и дееспособность на пространстве цивилизованных наций.
Если сегодня демократия является общепризнанной формой управления государством, а свободные выборы и всенародные референдумы – ее основой, то институт международного наблюдения за выборами и референдумами должен выступать универсальным инструментом гармонизации и синхронизации электоральных процедур в рамках общепризнанных международных демократических стандартов организации и проведения выборов и референдумов в интересах содействия реализации политических прав и свобод человека и гражданина. Именно последнее должно составлять основу деятельности международных наблюдателей, преследующих цель укрепления международного мира, безопасности и справедливости, содействия решению международных проблем и развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами.
Вопросы международной оценки выборов предусматривают не только выработку общих принципов организации демократических выборов, но и объективных критериев их оценки, определение международно-правового статуса организаций и институтов, направляющих наблюдателей, а также взаимные обязательства этих организаций и институтов.
Практика международного наблюдения за выборами и референдумами формирует определенные электоральные традиции в этой сфере международных отношений, поэтому перед нами стоит задача их своевременного осмысления и обобщения.
В то же время мы не можем и не будем пассивно наблюдать за использованием института международного наблюдения отдельными международными организациями в угоду тех или иных государств, тем самым дискредитируя этот инструмент поддержки и развития демократических электоральных процессов.
Благодарю за внимание.
|
Управление внешних связей |