Отчет об участии делегации ЦИК России в международном наблюдении за выборами Президента Исламской Республики Афганистан и выборами в Советы провинций в Исламской Республике Афганистан //20.06.2014
Делегация Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в составе члена ЦИК России С.М. Шапиева, председателя Избирательной комиссии Республики Ингушетия М.Х. Евлоева, Чрезвычайного и Полномочного Посла, ведущего научного сотрудника Института международных исследований МГИМО М.А. Конаровского и председателя Общественного совета выпускников Военного института иностранных языков Е.Л. Логинова в период со 2 по 7 апреля 2014 года приняла участие в международном наблюдении за выборами Президента и выборами в Советы провинций в Исламской Республике Афганистан.
Делегация находилась в Афганистане в соответствии с поручением Президента России по приглашению Независимой избирательной комиссии (НИК) Исламской Республики Афганистан (ИРА). Участие Е.Л. Логинова состоялось благодаря помощи Международного фонда поддержки правовых инициатив, а М.А. Конаровского, – благодаря фонду поддержки публичной дипломатии им. А.М. Горчакова.
В ходе работы делегация посетила НИК Афганистана, Миссию ООН по содействию Афганистану (МООНСА), Комиссию по рассмотрению жалоб ИРА, Посольство Российской Федерации, избирательные участки в Кабуле.
Особенности избирательной кампании и законодательства о выборах Президента Исламской Республики Афганистан
Согласно разделу 2 «Закона о выборах» Исламской Республики Афганистан управление выборами возлагается на Независимую Избирательную Комиссию (НИК). Состав комиссии утверждается Президентом ИРА. Комиссия может создавать другие подчиненные комиссии и передавать им задачи в пределах своей юрисдикции, если это необходимо для надлежащего управления избирательным процессом. Согласно закону НИК должна объявить о дате проведения выборов Президента за 140 дней до предполагаемого срока. В 2013 году о проведении выборов было объявлено еще в сентябре, тогда же началось и выдвижение кандидатов, но проведение выборов было перенесено на апрель 2014 года из-за нестабильной военно-политической ситуации в Афганистане.
В октябре 2013 года для участия в президентских выборах подли документы на регистрацию 26 кандидатов, при этом в регистрации 16 из них было отказано. В итоге в избирательной кампании принимали участие
10 кандидатов, а именно: Абдул Расул Сайяф, Ашраф Гани Ахмадзай, Абдулла Абдулла, Абдул Рахим Вардак, Хедаят Амин Арсала, Залмай Расул, Котбуддин Хилял, Абдул Каюм Карзай, Гюль Ага Шерзай и Сардар Надир Наим. Ко дню выборов, который был назначен на 5 апреля, в бюллетенях для голосования осталось только 8 фамилий.
Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции Афганистана при выдвижении кандидатов на пост Президента существуют следующие ограничения:
кандидат должен быть гражданином Афганистана, мусульманином, родиться от афганских родителей, не иметь гражданства другой страны;
на момент получения статуса кандидата его возраст должен быть не менее сорока пяти лет;
кандидат не должен быть осужден за совершение преступного деяния, преступления против человечества или лишен судом гражданских прав.
В соответствии с ч. 2 указанной статьи Конституции Афганистана никто не может быть избран Президентом более двух сроков подряд. Положения этой статьи относятся и к вице-президентам.
Встреча с Независимой избирательной комиссией Исламской Республики Афганистана (НИК ИРА)
Во время посещения делегацией ЦИК России НИК ИРА состоялась встреча с Председателем Комиссии Ахмадом Юсуфом Нуристани и членами афганского избиркома. Представители ЦИК России ознакомились с работой НИК ИРА, в том числе с такими подразделения Комиссии, как пресс-центр, центр подсчета голосов, библиотека, архив и др. А.Ю. Нуристани выразил глубокое удовлетворение визитом российской делегации, а также выразил надежду на продолжение развития отношений российской и афганской избирательных комиссий. Была отмечена готовность НИК ИРА подписать соглашение о сотрудничестве с ЦИК России и посетить Российскую Федерацию с ответным визитом. НИК ИРА предложила свою редакцию проекта соглашения, представленного ранее ЦИК России, которая отличалась от российской тем, что вся финансовая и материальная нагрузка в сотрудничестве двух центризбиркомов была возложена на Россию. Руководитель российской делегации С.М. Шапиев предложил обсудить предложенный вариант соглашения с юристами и руководством ЦИК России и подписать его после окончательного согласования в России во время ответного визита афганской делегации в Москву. Председатель НИК согласился с этим предложением и выразил большую признательность представителям ЦИК России за участие в проведении выборов в качестве наблюдателей. А.Ю. Нуристани познакомил членов российской делегации с членами НИК ИРА. В процессе встречи председатель НИК ИРА рассказал о ходе избирательной кампании, о проблемах, с которыми комиссия столкнулась при подготовке выборов (прежде всего с проблемой постоянных терактов, направленных на срыв выборов). После очередного теракта в одном из офисов НИК ИРА пришлось заново изготовить избирательную документацию. Мы в последующем стали свидетелями этого процесса в ходе совместного осмотра помещений, оборудования и технических средств, которыми располагает НИК Афганистана.
Во время осмотра территории НИК ИРА было видно, что афганские власти уделяют большое внимание материальному обеспечению работы избирательной комиссии. На большой территории, выделенной для НИК в Кабуле, расположено более десятка ангаров для хранения избирательных материалов и оборудования. Построены новые помещения для пресс-центра, центра обработки информации, архива, библиотеки, столовой и учебных классов.
Все подъезды к НИК, особенно в период избирательной кампании, тщательно охраняются. Каждый автомобиль и каждый человек тщательно досматриваются на нескольких постах безопасности при подъезде к НИК. Противники режима предпринимали ряд диверсионных актов против НИК и ее сотрудников накануне выборов. Так, ангары с избирательными материалами были подвергнуты ракетному обстрелу. Один из них загорелся и половина материалов была уничтожена. Но, как пояснил председатель НИК, это не повлияет на голосование. Бюллетеней напечатано значительно больше, чем количество населения, имеющего права голоса (12 млн чел.).
В центре подсчета голосов члены российской делегации ознакомились с системой проверки подлинности результатов выборов. Специалисты НИК рассказали и продемонстрировали несколько этапов идентификации и распознавания избирательных бюллетеней и протоколов по итогам голосования. Они продемонстрировали высокую технологическую оснащенность центра и способность специалистов НИК профессионально выполнять свои обязанности (см. фотоприложения к этому разделу).
Встреча с Комиссией по рассмотрению жалоб (КПРЖ)
В Афганистане для рассмотрения жалоб и нарушений создана постоянно действующая Комиссия по рассмотрению жалоб, связанных с выборами (КПРЖ). Состав комиссии утверждается Президентом страны по представлению парламента. Председателем избирается один из членов Комиссии. В настоящее время им является Саттар Саддат, юрист по образованию, бывший депутат парламента.
Представители ЦИК России встретились с председателем КПРЖ накануне выборов в его личной резиденции в весьма охраняемом районе Кабула. Во время встречи он сообщил, что независимая комиссия по рассмотрению жалоб – КПРЖ – начала свою работу с момента объявления решения о назначении выборов в сентябре 2013 года. Некоторая задержка в работе комиссии была вызвана неготовностью помещения для комиссии. Саттар Саддат во время встречи с российской делегацией сообщил, что до начала голосования КПРЖ получала жалобы от различных общественных организаций, а также от частных лиц. Только во время 48-часового молчания до дня голосования поступило около 200 жалоб в отношении нескольких кандидатов, нарушивших закон о выборах.
Председатель КПРЖ также сообщил нам, что комиссия в целом по республике насчитывает 3014 человек, работающих во время выборов во всех регионах страны. 342 члена комиссии работают на постоянной основе. В центральном аппарате (в руководстве) работают 5 человек, в основном юристы по образованию. Глава комиссии подчеркнул, что решение КПРЖ в признании того или иного кандидата победившим в выборах является окончательным и обжалованию не подлежит. Если же нарушения носят криминальный характер, то рассмотрением жалоб по направлению КПРЖ занимается правоохранительная система.
В ходе встречи нами были заданы вопросы по особенностям рассмотрения жалоб КПРЖ, по ее компетенции. В конце беседы был задан вопрос: «Какова, на Ваш взгляд, будет явка избирателей на предстоящих выборах?». С. Саддат ответил: «Участие составит примерно 8–9 млн человек».
С. Саддат приветствовал визит российской делегации наблюдателей и поблагодарил ее представителей за участие в мониторинге выборов (см. фотоприложения к этому разделу).
Встреча с Миссией ОНН по содействию Афганистану (МООНСА)
Делегация ЦИК России была принята главой МООНСА и специальным представителем Генсека ООН Яном Кубичем (Jan Kubis), который окончил МГИМО в советское время и прекрасно владеет русским языком. Во время встречи с российской делегацией он обозначил позицию ООН в отношении процесса выборов в Афганистане. Я. Кубич подчеркнул, что в условиях нынешней ситуации в Афганистане ООН делает упор на участие в процессе наблюдения за выборами самих афганцев, местных общественных организаций. Так, в нынешних выборах, по его словам, должны участвовать около 250 тыс. местных наблюдателей. Это, как отметил Ян Кубич, прежде всего необходимо для того, чтобы повысить доверие к выборам. В качестве наблюдателей, отметил Я. Кубич, будет участвовать большое количество подготовленных афганцев – представителей кандидатов, политических партий и общественных организаций. Во-вторых, сказал Ян Кубич, иностранные наблюдатели боятся приезжать в Афганистан. В частности, наблюдатели от ОБСЕ и одной из партии США, которые приехали в Афганистан, после очередного террористического акта уехали в Турцию и осуществляют наблюдение за выборами оттуда. Более того, как подчеркнул Ян Кубич, российские наблюдатели оказались единственными, которые, во-первых, осмелились прибыть к ним в МООНСА, а, во-вторых, наша делегация была единственной национальной делегацией, которая представляла страну в лице ЦИК России. Остальные наблюдатели, которые приехали в Афганистан, были представителями от международных организаций и органов, и которых, кстати говоря, мы не видели ни на одном избирательном участке Афганистана.
В тот же день состоялась отдельная встреча с заместителем специального представителя Генсека ООН по Афганистану Николасом Хайсоном (Niholas Haysom). Он отметил, что, по оценке ООН, избиратели проявляют более высокий интерес к нынешним выборам по сравнению с предыдущими, состоявшимися в 2009 году. Афганцы понимают, что они могут повлиять на исход выборов своими голосами. Немаловажным фактором, влияющим на легитимность выборов, как было отмечено представителем ООН, является то, что Хамид Карзай по закону не может баллотироваться в третий раз.
В качестве негативных факторов избирательной кампании спецпредставителем ООН были отмечены трудности в обеспечении безопасности в условиях продолжающихся терактов и угроз со стороны оппозиции, а также возможные подлоги во время голосования и подсчета голосов. Представители кандидатов, отметили в МООНСА, пытались очернять друг друга.
Вместе с тем, как отметили представители ООН, нет серьезного давления на комиссию по рассмотрению жалоб, она действует достаточно независимо.
Обеспечение безопасности на выборах.
По оценке независимых наблюдателей и представителей ООН, безопасность проведения выборов была обеспечена на более высоком уровне, чем во время выборов 2009 года. В столице и ряде провинций Афганистана были совершены теракты и нападения на машины, доставляющие материалы для голосования к избирательным участкам. В Кабуле в гостинице «Серена», где находились международные наблюдатели, был совершен теракт, в результате которого погиб международный наблюдетель из NDI (National Democratic Institute). После этого теракта, по сообщению Кэти Гест (Kathy Gest), директора института по общественным связям, было принято решение эвакуировать из гостиницы «Серена» представителей NDI и приостановить мониторинг выборов. Представители БДИПЧ, которые также находились во время взрыва в «Серене», приняли решение эвакуировать свой персонал в Турцию, чтобы продолжать мониторинг выборов дистанционно.
Председатель НИК ИРА, после окончания голосования и закрытия избирательных участков на пресс-конференции заявил, что в день проведения выборов было совершено 140 нападений на избирательные участки и избирательные органы. В результате погибло 20 человек (16 полицейских и 4 гражданских лица), что значительно меньше по сравнению с выборами 2009 года (тогда было около 500 терактов). В связи с невозможностью обеспечить безопасность в ряде провинций 211 избирательных центров были закрыты по решению НИК ИРА. Общее число работавших в день проведения выборов избирательных центров в Афганистане составило 6212 (в которых разместилось около 20 000 избирательных участков, так как внутри одного центра размещались несколько участков). Для обеспечения безопасности проведения выборов было привлечено значительное количество военнослужащих, полицейских и сил безопасности. Общее число задействованных сил составило 350 тыс. человек, дополнительно было привлечено 53 тыс. военнослужащих из коалиционных сил НАТО.
Несмотря на предпринятые меры, сохранялась высокая вероятность проведения терактов по всей стране, включая Кабул.
По мнению опрошенных избирателей, попытки талибана и других противников сорвать выборы потерпели фиаско. Не все угрозы были выполнены, что показывает неспособность талибов что-либо реально противопоставить властям. Либо они договорились с афганскими властями, что маловероятно. (См. фотоиллюстрации к этому разделу в приложении).
Наблюдение за выборами в день голосования
Несмотря на дождливую и холодную погоду и открытые угрозы со стороны талибана и ХИС (Исламская партия Афганистана), явка избирателей была высокой. Особенно высокой была явка женщин. Правда, это не касалось некоторых регионов юга и юго-востока в связи со спецификой традиций и обычаев, где мужья и отцы не разрешают женщинам голосовать.
По оценке наблюдателей и информации из избирательных участков, явка населения на выборы составила в пределах 55–60 процентов от имеющих права голоса (около 12 млн чел.).
Мы посетили несколько центров для голосования (в общей сложности около 20 участков). Здесь следует подчеркнуть, что прежде чем войти на территорию центра голосования, надо было пройти тройное кольцо охраны участков. Полагаю, что этот опыт они могли позаимствовать у России, о котором руководителям афганской комиссии было рассказано во время их пребывания на учебе в Москве. Нам также приходилось ждать несколько минут для того, чтобы нас пропустили на участок, хотя мы предъявляли удостоверения международных наблюдателей. При этом следует отметить, что досмотр всех избирателей осуществлялся отдельно женщин и отдельно мужчин соответствующими представителями полов. Голосование мужчин происходило отдельно от женщин, поскольку речь идет о мусульманской стране. На всех участках, где мы побывали, находились наблюдатели от кандидатов, политических партий и общественных организаций. На наши вопросы о том, есть ли у них по ходу голосования замечания, претензии, нам отвечали отрицательно. Сама процедура голосования проходила в соответствии с требованиями законодательства. Большинство избирателей, как это было видно по ходу голосования, были малограмотными. Они получали соответствующие разъяснения от членов избирательной комиссии о порядке голосования. До голосования каждый избиратель должен был быть зарегистрирован. О получении бюллетеня избиратели не расписывались. Это не предусмотрено законодательством. В целях исключения повторного голосования каждый избиратель должен был пройти процедуру маркировки пальца несмываемыми чернилами.
Особо следует отметить многочасовые очереди. При этом избиратели проявляли завидное терпение и спокойствие. В очередях можно было видеть избирателей разных возрастов: старшего, среднего и молодого поколения. Многие приходили с детьми. А некоторые старики и инвалиды в сопровождении.
Вместе с тем следует отметить, что помещения для голосования в основном были очень маленькими, убогими. Хотя, безусловно, были и хорошие, в частности в вузах. В Кабуле два вуза, один из которых (политехнический институт) построен с помощью Советского Союза. Афганцами этот факт не забыт.
Следует отметить и то, что на каждый участок выделялось строго определенное количество пронумерованных бюллетеней. Их общее количество не могло превышать 600 штук. Тем не менее были отдельные жалобы на то, что на некоторых участках бюллетени закончились еще до обеда. С учетом того, что все бюллетени были строго пронумерованы, использование их на другом участке запрещено законом.
В день голосования, как в последующем отмечал А.Ю. Нуристани, был открыт 19 431 участок, на 547 из которых избиратели не появились, 139 участков в 47 избирательных центрах были закрыты в день голосования по соображениям безопасности. На 444 участках были выявлены те или иные проблемы, информация о которых направлена в Комиссию по рассмотрению жалоб (КПРЖ). Бюллетени с 810 участков были отправлены на повторный пересчет, а со 125 участков в 31 провинции – исключены из подсчета. (См. фотографии к разделу).
СМИ
В соответствии с «Законом о выборах» в Афганистане создана Комиссия по вопросам СМИ (КСМИ). В ее функции входит контроль за справедливым освещением хода предвыборной кампании и рассматрение жалоб о нарушениях справедливого освещения и распространения информации в период предвыборной кампании, а также о других нарушениях Кодекса поведения средств массовой информации. КСМИ должным образом выполняла свою работу.
Средства массовой информации играли большую роль в организации и проведении выборов. СМИ вели разъяснительную работу среди избирателей и рассказывали о целях и порядке работы избирательных органов. Телевизионные каналы в своих программах освещали ход избирательной кампании, приглашали представителей НИК, которые рассказывали о принимаемых мерах по предотвращению фальсификаций и обеспечению прозрачности выборов. Эфирное время на радио и телевидении предоставлялось всем зарегистрированным кандидатам на пост Президента, и они в полной мере использовали предоставленную возможность. Однако такая форма предвыборной кампании как теледебаты, принятая во многих странах, в условиях Афганистана не прижилась. Такая форма не соответствует традициям и обычаям афганцев, т.к. они не хотят придавать публичности личные нападки на своих противников и возможные публичные оскорбления.
Вместе с тем со стороны СМИ наблюдались нарушения закона о выборах. Так, некоторые органы печати, ориентированные на конкретных кандидатов, продолжали печатать агитационные материалы, несмотря на объявленные 48 часов «тишины» накануне выборов.
Международные наблюдатели
Согласно сообщениям афганских СМИ в наблюдении за выборами принимали участие около 170 международных наблюдателей. Однако большинство стран зарегистрировало сотрудников своих посольств в качестве наблюдателей. Большинство западных стран и международных организаций предпочитают делать выводы о ходе проведения выборов, используя местных наблюдателей – представителей кандидатов и различных общественных объединений.
Организация Free and fair election forum of Afghanistan (FEFA), основанная и финансируемая США, которой руководит Надир Надери, наблюдала за ходом подготовки и выборами в Афганистане. FEFA направила для выборочной проверки голосования своих представителей в 4040 избирательных центров по всей стране.
NDI – National Democratic Institute, существующий на средства USAID –United States Agency for International Development, а также British Foreign Commonwealth Office – на британские деньги, осуществляли мониторинг проведения выборов. После теракта в гостинице «Серена» свернули свою деятельность.
НИК сообщила, что для наблюдения за ходом голосования были аккредитованы около 180 тыс. местных и международных наблюдателей.
Кроме дипломатов, иностранных наблюдателей от западных стран в Афганистане не наблюдалось. На одном из участков российские наблюдатели встретили европейца, одетого в афганскую одежду, который представился представителем газеты «Financial Times».
Основные выводы и предварительные оценки по результатам наблюдения на выборах Президента ИРА
Первый вывод: высокая явка избирателей. По оценкам международных наблюдателей в выборах приняло участие более 50 процентов избирателей, имеющих право голоса (12 млн). Все афганские представители подчеркивали большую важность проведения открытых и прозрачных выборов в Афганистане как возможность мирного перехода власти. Активность участия населения в выборах была достаточно высокая. Если в выборах 2009 года приняло участие 6 млн чел., то в 2014 году по некоторым оценкам явка избирателей оценивалась от 8 до 9 млн.
В уездах на избирательные участки отважились прийти не многие граждане. Так, в уезде Сангин из 100 тысяч избирателей проголосовало только 2 тысячи. В провинциальном центре Лашкаргах выборы прошли спокойно. Там впервые отмечалось голосование женщин.
Второй вывод: власти сделали все, чтобы выборы состоялись и афганцы приняли активное участие в выборах. Местные представители подчеркивали, что власти делают все возможное, чтобы обеспечить прозрачность выборов в специфических условиях Афганистана. Другими словами, ныне действующая власть во главе с Х. Карзаем, в том числе НИК и КПРЖ, вместе с силовыми структурами сделали все, чтобы провести их на хорошем уровне. На следующий день после дня голосования по центральному телеканалу афганского телевидения был показан сюжет о заседании Кабинета министров Афганистана под председательством действующего президента Х. Карзая. Он отметил, что он доволен тем, что выборы состоялись и прошли по его сценарию.
Во время проведения пресс-конференции после закрытия избирательных участков Председатель Независимой избирательной комиссии Афганистана Ахмад Юсуф Нуристани сообщил, что в общей сложности 211 избирательных участков были закрыты в день выборов из-за вооруженных действий и вражеских атак в разных частях страны.
По его же словам, до 6212 избирательных центров было организовано в 34 провинциях страны. До начала выборов НИК уже закрыла 748 из них из-за проблем с обеспечением безопасности и в качестве мер по предотвращению фальсификаций и нарушений.
Для обеспечения безопасности проведения выборов было привлечено значительное количество военнослужащих, полицейских и сотрудников сил безопасности. Общее число задействованных сил составило 350 тыс. человек, дополнительно было привлечено 53 тыс. военнослужащих из коалиционных сил НАТО.
Несмотря на все эти усилия, голосование шло под гул непрекращающихся боев в ряде провинций, в частности в провинции Гельменд. Так, на всем севере этой провинции все эти дни шли ожесточенные боевые столкновения.
Третий вывод: голосование проходило в соответствии с действующим избирательным законодательством. На всех избирательных участках, которые посетила российская делегация, присутствовали местные наблюдатели. Исключалось двойное голосование. Осуществлялась маркировка пальцев. Свобода волеизъявления была обеспечена.
Четвертый вывод: во время голосования имели место нарушения. Как сообщалось в СМИ, во время голосования поступило 1107 жалоб (из них 162 в письменном виде), которые будут рассмотрены в положенный по закону срок – в течение 20 дней. Срок обжалования результатов выборов установлен с 7 по 27 апреля. Предварительные результаты будут обнародованы ориентировочно 24 апреля, а итоговые объявлены в середине мая.
Кроме нарушений в день голосования, имело место также недостаточное обеспечение избирательных участков избирательными бюллетенями и информационно-методическими пособиями.
Несмотря на значительные средства, выделенные для проведения выборов со стороны ОНН и стран-доноров (более 100 млн долл.), проведение выборов на всей территории Афганистана не было обеспечено должным образом. В ряде отдаленных районов так и не удалось организовать и открыть избирательные участки. Основными причинами явились труднодоступность (высокие горы), труднопроходимость (снег, выпавший на перевалах), отсутствие должной безопасности проведения выборов в районах, контролируемых талибами. В некоторых восточных и юго-восточных провинциях заранее было объявлено, что выборы в ряде уездов проводится не будут.
Для обеспечения доставки бюллетеней и урн к отдаленным местам голосования было задействовано около 3200 ослов. Также для этих целей направлены грузовики и минивэны. В силу отсутствия транспорта, соответствующего погоде и условиям местности, не все участки были обеспечены материалами для голосования. В отдаленных районах наблюдалась нехватка бюллетеней. Такие факты были отмечены независимыми наблюдателями в провинциях Тахар и Бадгис.
Пятый вывод: участие российской делегации на выборах имело весьма важное политическое значение, которое можно рассматривать как укрепление дружественных отношений с афганским народом, как одно из направлений межгосударственного сотрудничества.
Как неоднократно подчеркивалось афганскими СМИ и российскими дипломатами в Кабуле, участие делегации ЦИК России в качестве международных наблюдателей на выборах 2014 года имеет важное политическое значение. Россия – единственная страна, которая направила национальную делегацию для наблюдения за выборами. Это подчеркивает интерес к Афганистану со стороны России, что способствует взаимопониманию двух стран. Данный факт не остался незамеченным афганским руководством. Установление отношений между избиркомами двух стран послужит дальнейшему укреплению отношений между ними.
Представители ЕС, по сообщению главы МООНСА Яна Кубича, предпочли отсидеться в своих компаундах (защищенных местах постоянного нахождения) и наблюдать за ходом избирательного процесса, не покидая своих рабочих мест. На этом фоне приезд делегации ЦИК России в Афганистан, по мнению представителей ООН и НИК ИРА, был очень своевременным и верным решением российских властей.
Успешное участие российских наблюдателей в выборах Президента ИРА обеспечивалось руководством посольства Российской Федерации в ИРА во главе с Андреем Левоновичем Аветисяном, которому мы выражаем огромную благодарность и признательность, о чем считаем необходимым сообщить руководству МИД России.
Член ЦИК России
С.М. Шапиев