Отчет об участии делегации ЦИК России в международном наблюдении за выборами депутатов Парламента Республики Ирак и Парламента автономного округа Курдистан //20.06.2014
Делегация ЦИК России в составе члена ЦИК России С.М. Шапиева, председателя Избирательной комиссии Чеченской Республики У.Б. Байханова в период с 28 апреля по 1 мая 2014 года приняла участие в международном наблюдении за выборами депутатов парламентов Республики Ирак и автономного округа Курдистан.
Делегация находилась в Республике Ирак в соответствии с поручением Президента России В.В. Путина и на основании распоряжения Председателя ЦИК России В.Е. Чурова.
В ходе работы делегация встретилась с Независимой избирательной комиссией автономного округа Курдистан, с руководством Генерального консульства МИД России в автономном округе Курдистан, посетила около 20 избирательных участков, расположенных в трех избирательных центрах, провела беседы с избирателями и наблюдателями от кандидатов и политических партий на избирательных участках. По результатам наблюдения члены делегации дали интервью республиканскому телевидению в Генеральном консульстве России в Эрбиле – столице автономной автономного округа Курдистан.
Общие сведения
Официальное название: Республика Ирак.
Население: около 31 млн чел., из которых 70–80 % – арабы (в т.ч. христиане), 15–20 % – курды, 5 % – туркоманы, ассирийцы и др.
Территория: 437,072 тыс. кв. км. Имеет общие границы с Иорданией (181 км), Сирией (605 км), Турцией (331 км), Ираном (1458 км), Кувейтом (242 км) и Саудовской Аравией (814 км). Протяженность морского побережья в Персидском заливе – 58 км.
Столица: г. Багдад (около 6 млн чел.).
Религия: ислам, 97 % верующих – мусульмане (около 60 % – шииты, 35 % – сунниты), остальные исповедуют различные толки христианской религии (халдеи, несториане, григориане).
Государственные языки: арабский и курдский.
Денежная единица: иракский динар (1 долл. США равен 1170 динаров).
Глава государства: Президент, обладающий ограниченными, в основном протокольно-представительскими, функциями, избирается депутатами Парламента на 4 года, срок его полномочий истекает со сроком полномочий Парламента (в настоящее время – Дж. Талабани, курд, повторно избран
11 ноября 2010 года, два вице-президента, один из которых суннит, а второй – шиит).
Исполнительная власть находится в руках Премьер-министра
Н. Малики (с апреля 2006 года, повторно избран 21 декабря 2010 года шиит), срок полномочий – 4 года. Его заместители – суннит, курд и шиит.
Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов Ирака, состоящей по Конституции из двух палат – Совета Представителей и Совета Федерации. Совет Представителей избирается в ходе всенародного голосования на 4 года (325 депутатов на выборах 2010 года, с 2014 года – 328, спикер (с ноября 2010 года) У. Нуджейфи, суннит, его заместители – шиит и курд). Совет Федерации до настоящего времени не сформирован.
Внутриполитическая ситуация
Характеризуется высоким уровнем террористической и криминальной активности. Продолжаются теракты против представителей иракской власти, армии, полиции и политических деятелей. Большое количество жертв среди мирного населения.
По разным данным, с начала военных действий в Ираке с марта 2003 года по декабрь 2011 года погибло от 150 до 200 тыс. иракцев, потери вооруженных сил США составили 4,4 тысячи погибших и 32 тысячи раненых. Количество иракских беженцев, прежде всего в Иордании и
Сирии – 1,5 млн. чел., а внутренне перемещенных лиц – около 2 млн чел.
Неоднократным атакам экстремистов подвергалось Посольство России в Багдаде. В результате нападения 3 июня 2006 года один сотрудник погиб, четверо были взяты в заложники и позднее убиты.
В соответствии с Соглашением о выводе американских войск из Ирака 18 декабря 2011 года США завершили вывод своих боевых частей из страны.
7 марта 2010 года в Ираке состоялись Парламентские выборы, в которых принимали участие российские наблюдатели (член ЦИК России С.М. Шапиев и председатель Избирательной комиссии Кабардино-Балкарской Республики В.М. Гешев). Первое место тогда занял либерально-светский блок «Иракский список» во главе с А. Аляуи (глава правительства в 2004–2005 годах), получивший 91 место в Парламенте. Второе – «Государство закона» ныне действующего премьера Н. Малики (шиит) с 89 мандатами, третье – близкий к Ирану шиитский «Иракский национальный альянс» (ИНА) во главе с О. Хакима с 71 мандатом, четвертое – «Курдистанская коалиция» (КР) во главе с М. Барзани и Дж. Талабани с 43 местами.
21 декабря 2010 года Парламент утвердил предложенный Н. Малики состав кабинета, в котором силовой блок (Минобороны, МВД, Минбезопасности) остался закрепленным за премьером.
Некоторые особенности законодательства о выборах
В Совет Представителей (нижняя палата Парламента) избирается 1 депутат от каждых 100 000 жителей путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Эта палата, избираемая на 4 года, согласно Конституции, должна представлять все слои населения, при этом не менее четверти от общего количества депутатов должны составлять женщины.
Роль иракского Парламента по Конституции является центральной в силу достаточно широко закрепленных полномочий (обычно присущих развитым Парламентским государствам), среди которых могут быть выделены такие традиционные сферы Парламентской деятельности, как законодательная, бюджетная, внешнеполитическая и Парламентского контроля. Совет Представителей утверждает бюджет страны, может обсуждать политику правительства, выражать вотум недоверия премьер-министру или отдельным министрам, досрочно освобождать от должности президента. Совет Представителей обладает широкими полномочиями и в области государственного управления: он утверждает глав и членов Федерального кассационного суда, глав генеральной прокуратуры и Департамента судебных инспекций, начальника Генерального штаба армии. Кроме того, Совету Представителей предоставлено право введения чрезвычайного положения в стране и объявления войны.
В настоящее время основой избирательного законодательства являются Конституция 2005 года и разработанный на ее основе Избирательный закон 2005 года с поправками, внесенными в 2009 и 2013 годах, и Закон № 11 «О Высшей независимой избирательной комиссии» от 2007 года.
За организацию и проведение избирательного процесса отвечает Высшая независимая избирательная комиссия (ВНИК РИ), являющаяся независимым органом, сформированным Советом Представителей в мае 2007 года. Комиссия включает в себя 9 членов, подконтрольных Совету представителей, и имеет 19 избирательных отделений: по одному в каждом губернаторстве, два отделения – в Багдаде и региональное отделение в Курдистане. В соответствии с законом ВНИК обладает следующими полномочиями:
осуществляет регистрацию избирателей;
регулирует регистрацию политических партий для участия в выборах и списков кандидатов;
занимается аккредитацией наблюдателей, представителей партий и СМИ;
принимает жалобы и разрешает избирательные споры (если истцы не обращаются в специальный судебный орган);
издает правила и инструкции, обеспечивающие проведение избирательного процесса; удостоверяет правильность процедур;
объявляет окончательные результаты голосования.
Фундаментальные принципы избирательной кампании, закрепленные в законе, – это равенство между кандидатами, нейтралитет электоральной администрации и транспарентность кампании. Избирательная комиссия устанавливает, что предвыборная кампания ведется на четырех языках: арабском, ассирийском, курдском и туркменском.
Изменениями, принятыми в ноябре 2009 года, был особым образом отрегулирован механизм выборов в административном районе Киркук. Внесенные изменения позволили также голосовать иракцам, проживающим за рубежом. На нынешних выборах ВНИК открыла 19 пунктов для голосования за рубежом.
Выборы в Парламент Республики Ирак и Парламент автономного округа Курдистан были назначены на 30 апреля 2014 года. Подготовка и проведение выборов осуществлялись под руководством Высшей независимой избирательной комиссии Республики Ирак (ВНИК РИ) и Независимой избирательной комиссией автономного округа Курдистан (НИК АОК).
Четыре года назад общее количество депутатов Парламента Республики Ирак составляло 325 человек, из которых 310 – от 18 провинций, 15 – компенсационные места (из которых 8 – для национальных меньшинств, 7 – для победивших списков, из которых 3 места зарезервированы для курдов). В избирательном законодательстве предусмотрено, что 25 процентов от общего числа мандатов должны получать женщины. Новая редакция Закона о выборах увеличила количество парламентских мест с 325 до 328. Эти три дополнительных места также предусмотрены для партий на национальном уровне.
В соответствии с Избирательным законом кандидат должен быть иракцем, обладающим полным пассивным избирательным правом, и отвечать следующим требованиям:
быть не моложе 30 лет;
не быть привлеченным к юридической ответственности;
не обладать богатством, нажитым нелегальным путем или путем использования ресурсов страны или государственных фондов;
не быть обвиненным в преступлении за позорные деяния, должен иметь хорошую репутацию;
иметь сертификат об окончании средней школы или его эквивалент.
Все кандидаты должны быть представлены в ВНИК для получения свидетельства об их утверждении.
Важные изменения, внесенные в Избирательный закон в 2013 году, касались использования системы открытых списков, по которой избиратель может выбирать в списке политическое объединение, политическую партию или отдельного кандидата. Под «политическим объединением» согласно закону подразумеваются: партия, зарегистрированная на выборах в Совет представителей Законом № 45 от 2013 года; индивидуальные (независимые) кандидаты; коалиция двух или более политических партий или независимых кандидатов, представляющих объединенный список кандидатов на выборах.
Избирательный закон в редакции 2013 года ввел новый метод распределения мандатов – Сент-Лагю, который не дает преимуществ крупным партиям, но повышает шансы небольших партий (в соответствии с законом о выборах в редакции 2009 года право на получение дополнительных мест получали только те партии, которые прошли в Парламент). Теперь места в Парламенте будут распределяться между кандидатами в открытом списке последовательно, одно за другим, пропорционально поданным за них голосам. Сначала места будут предоставлены участвующим политическим объединениям в соответствии с количеством полученных голосов. Затем подсчитывается число голосов, полученных каждым кандидатом внутри списка. Кандидат, получающий наибольшее число голосов внутри списка, объявляется победителем; за ним следуют кандидаты, получившие меньшее число голосов. Иными словами, на каждом этапе очередное место присуждается тому политическому объединению, которое обладает наибольшей квотой. Таким образом, введение данного метода подсчета голосов делает возможным более широкое Парламентское представительство.
Собственные наблюдения и их результаты
Наблюдение, как и четыре года, состоялось в столице автономного округа Курдистан, в городе Эрбиле. В нашу группу наблюдателей, кроме С.М. Шапиева и У.Б. Байханова, вошли Генеральный консул Российской Федерации в городе Эрбиле Поспелов Валерий Иванович (Чрезвычайный и Полномочный Посланник 2 класса), а также работники консульства.
Встреча с НИК автономного округа Курдистан (НИК АОК)
29 апреля вместе с Генеральным консулом России в городе Эрбиле В.И. Поспеловым мы посетили НИК КАО. Состоялась встреча с руководителем комиссии Мазеном Абделькадиром Хадером, его заместителем Мидией Тара Абдула (которая четыре года назад также встречалась с нами в ранге и.о. председателя комиссии), а также с членами комиссии (фото прилагаются). В ходе встречи руководители комиссии рассказали нам об общей ситуации, связанной с ходом и проведением избирательной кампании. Накануне в течение двух дней проходило досрочное голосование военнослужащих, сотрудников сил безопасности. Нас заинтересовала проблема и особенности досрочного голосования. Большая часть нашей встречи была посвящена именно досрочному голосованию. Как нам объяснили, досрочное голосование за два дня до общего голосования предусмотрено избирательным законодательством Республики Ирак и в нем имеют право принимать участие военнослужащие, работники органов внутренних дел и обеспечения безопасности, которые в день голосования заняты обеспечением правопорядка. Кроме того, в досрочном голосовании принимали участие больные, находящиеся на стационарном лечении, медицинский персонал больниц, а также лица, находящиеся под стражей. Общее количество избирателей, проголосовавших досрочно в Республике Ирак, как нам сообщили, составило более 1 млн 300 тысяч человек, из которых 190 тысяч – в автономном округе Курдистан.
Находясь в городе Эрбиле – столице Курдистана – мы смогли увидеть сюжеты про досрочное голосование по иракскому телевидению. По телевизионным сюжетам видно было строевое организованное голосование военнослужащих, полицейских, служащих силовых структур и иных лиц.
Наша встреча с НИК АОК прошла в дружеской атмосфере, в ходе которой еще раз была подчеркнута необходимость и полезность сотрудничества в области избирательного процесса. От имени ЦИК России руководству комиссии были вручены сувениры. Были сделаны фотоснимки на память перед новым зданием комиссии.
Наблюдение в день выборов 30 апреля 2014 года
1. Меры безопасности, как и четыре года назад, были масштабные. Воздушное пространство было закрыто. Было перекрыто автомобильное движение внутри населенных пунктов и между провинциями. Исключения составлял спецтранспорт. Безопасность обеспечивала не только Служба безопасности Ирака, но и военные, работники полиции и т.д. Как мы заметили, было обеспечено тройное кольцо безопасности избирательных участков. Каждый избиратель подвергался тщательному досмотру. Женщин и мужчин досматривали раздельно. В отличие от Афганистана женщины голосовали вместе с мужчинами.
2. Активность избирателей была достаточно высокой. К обеду явка на участках составила около 50 процентов, а к концу дня, как сообщили СМИ Республики Ирак, – около 70 процентов, а в автономном округе Курдистан явка приблизилась к 90 процентам. Следует отметить, что явка избирателей в этой кампании была более высокой, чем четыре года назад. Этому, видимо, способствовали многие обстоятельства положительного характера, особенно в автономном округе Курдистан. В столице Эрбиле было видно, как улучшилась общая картина города, а именно: вновь асфальтированные чистые улицы, множество построенных за последние годы современных высотных зданий, а также продолжающееся массовое строительство города, построенные и функционирующие фонтаны на площадях города.
В голосовании активное участие принимали все поколения, как старшего, так и более молодого возраста. Было приятно видеть, как молодежь, члены семьи проявляли заботу о старших, уважение к ним, помогали лицам пожилого возраста и инвалидам для реализации ими своего активного избирательного права.
3. Списки избирателей. Комиссия публикует окончательный список после периода времени, определяемого самой Комиссией. В соответствии с Законом № 1 от 1992 года (с последующими поправками) «О выборах в Национальную ассамблею (Парламент) Курдистана» любой гражданин Курдистана, мужчина или женщина, может быть избирателем или кандидатом, если он отвечает условиям, установленным законом. Избиратель должен быть гражданином Иракского Курдистана не моложе 18 лет. Списки избирателей готовит Независимая избирательная комиссия Курдистана (НИК АОК), действующая в соответствии с законом. Любой гражданин, обладающий правом голосовать, но не вписанный в список избирателей Курдистана, может потребовать добавить свое имя в список в течение 10 дней со дня его объявления. Это требование направляется в Высшее избирательное управление, которое, опираясь на мнение компетентного избирательного центра, должно рассмотреть этот вопрос в течение 3 дней с даты его представления.
Количество избирателей на одном участке, как правило, не превышало 400 человек. Каждый избиратель должен быть зарегистрирован в журнале учета избирателей в одном пункте голосования.
Избиратель имеет право проголосовать только один раз. Избиратель, зарегистрированный в пункте голосования центра голосования, должен голосовать лично. Голосование по доверенности или по уполномочию запрещено.
Избиратель должен представить фотографию в дополнение к своему имени в журнале учета избирателей. Те, чьих имен нет в зарегистрированном журнале учета избирателей, могут голосовать, если они докажут, что их имя будет вписано в представленную форму.
4. Всего на выборах в 2014 года в Ираке было открыто 8642 избирательных центра и 51 403 пункта голосования, из которых: 48 765 – обычные пункты, 81 пункт – для «условного» голосования и 2557 пунктов – для голосования представителей спецслужб. Голосование в обычных пунктах осуществляется в соответствии с окончательным списком избирателей, в котором был зарегистрирован 21 503 891 избиратель. Министерство обороны и Министерство внутренних дел создают свой особый список избирателей, который содержит 1 023 829 избирателей. Указанный контингент избирателей проголосовал 27–28 апреля. Избирательные участки, как правило, размещались в школах. Внутри здания одной школы находилось по 4–5 избирательных пунктов (участков). Всего на избирательных пунктов для голосования в качестве служащих было задействовано около 300 тыс. человек.
Центры голосования размещаются в соответствующих местах по всей территории Ирака. Каждый центр голосования возглавляет координатор (управляющий), который обладает полномочиями по организации работы всего центра и его штаба и должен координировать эту работу с приданными ему силами безопасности для защиты этого центра.
Каждый пункт голосования возглавляет один член независимой окружной избирательной комиссии, который контролирует работу избирательного штаба этого пункта.
5. Процедура голосования в этой избирательной кампании отличалась, прежде всего, тем, что в этой избирательной кампании использовались технические средства для голосования. Для предотвращения подтасовок результатов выборов ВНИК начала процесс внедрения в избирательный процесс технологии автоматизированной регистрации избирателей. На эти цели было выделено 250 млн долларов с тем, чтобы перейти полностью к электронному голосованию на следующих выборах в 2018 года (сейчас эта система работает частично).
1). Особенность применения техники заключалась в том, что все данные об избирателях были внесены в компьютер по участкам. Идентификация избирателя производилась путем использования карточки (карточка избирателя содержит все сведения об избирателе и должна предъявляться вместе с удостоверением личности с фотографией избирателя), а также отпечатков пальцев избирателя. После идентификации избиратель получал избирательные бюллетени, один из которых сканировался, чтобы произвести подсчет избирателя как проголосовавшего, затем избиратель расписывался и шел голосовать в кабину для голосования. Следует отметить, что техника, которую использовали на этих выборах, давала сбои. В частности, мы были свидетелями, когда избирателю приходилось неоднократно очищать свои пальцы от пота или потожировых выделений, так как аппарат не мог идентифицировать избирателя, а без идентификации он не имел права принимать участие в голосовании. Эти недостатки признавались и членами избирательных комиссий. Такие издержки приводили к затягиванию процесса голосования и к определенному недовольству участников избирательного процесса. Каждый избиратель до того как опустить бюллетени в избирательные ящики должен был обмакнуть свой палец в несмываемые чернила, чтобы исключить повторное голосование.
6. Избирательные ящики были полупрозрачные, а кабины для голосования были картонные, складывающиеся.
7. Разрешено производить фото- и видеосъемку на избирательных участках (в отличии от выборов, которые состоялись в 2010 году).
8. Избиратель вначале голосовал (делал отметку) за партию, а затем указывал номер кандидата, за которого он проголосовал (открытые списки).
9. Избранную кандидатуру от партии избиратель должен был для себя заранее определить из агитационного списка, т.к. списка кандидатов от политических партий на избирательном участке не было. Считаю, что это является информационным недостатком и неудобно для избирателя. Процесс подсчета голосов и сортировки происходит в том же пункте, где происходило само голосование, сразу же после окончания процесса голосования. Подсчет проводили сотрудники избирательного участка непрерывно в присутствии наблюдателей и представителей политических партий. Во время процедуры подсчета голосов никто не может покидать избирательный участок.
10. На избирательном пункте (участке) руководитель пункта голосования управлял процессом подсчета голосов и сортировкой бюллетеней, а весь штаб пункта голосования оказывал ему всевозможную помощь в этом процессе. Международные наблюдатели и представители политических партий, зарегистрированные избирательной комиссией, имели право и возможность следить за процессом регистрации избирателей, голосованием и подсчетом голосов. Представители политических партий, не согласные с решением руководителя избирательного пункта, имеют возможность представить свою жалобу в избирательную комиссию. Жалобы по процессу голосования и подсчету голосов со стороны избирателей могут быть представлены в день голосования руководителю избирательного пункта.
Юридический избирательный отдел Кассационного суда имеет исключительную юрисдикцию по вопросам рассмотрения апелляций на решения Высшей независимой избирательной комиссии. После рассмотрения всех апелляций ВНИК утверждает окончательные результаты голосования.
Общие выводы и рекомендации по результатам наблюдения
1. Избирательное законодательство и практика его применения в Республике Ирак, в том числе в автономном округе Курдистан, где нами непосредственно осуществлялось наблюдение за выборами в Парламент Республики Ирак, а также в Парламент автономного округа Курдистан, в целом соответствуют международным стандартам. Жалобы и заявления от кандидатов, представителей политических партий в ходе нашего наблюдения не поступали. Наоборот, все единогласно отмечали отсутствие нарушений в ходе голосования.
2. Явка избирателей была достаточно высокой. В Курдистане – свыше 90 процентов. Явка в 2014 году была выше, чем в 2010 году. Этому способствовали существенные изменения в лучшую сторону в экономике и иных сферах жизни курдского общества, в том числе и в сфере безопасности.
3. На всех избирательных участках, которые посетила российская делегация, присутствовали наблюдатели как от кандидатов, так и от политических партий. Кроме того, на избирательных участках в качестве наблюдателей присутствовали также представители общественных организаций. В отличие от выборов 2010 года избирательный процесс, особенно ход голосования, весьма активно освещали представители СМИ Республики Ирак. После посещения избирательных участков мы как международные наблюдатели от России дали интервью СМИ автономного округа Курдистан, которое было показано на следующий день после нашего отъезда из Ирака.
4. Считаем, что процесс голосования с применением технических средств существенно продвинулся вперед, так как списки избирателей, их учет и регистрация стали существенно лучше. В 2010 году мы отмечали недостатки в списках избирателей. Не все избиратели тогда находили себя в списках. На этих выборах мы не заметили указанную тогда проблему.
5. Вместе с тем к числу недостатков, которые, на наш взгляд, имели место, следует отнести недостатки в программе идентификации избирателей. Имели место сбои в программе. Избирателям приходилось неоднократно прикладывать соответствующие пальцы к компьютеру, чтобы идентифицировать себя. Либо техника уставала, либо потожировые выделения на пальцах этому процессу идентификации мешали, но факт остается фактом.
6. Другим недостатком, на наш взгляд, было то, что на территории избирательного центра, равно как и в помещении для голосования не было информационных материалов, из которых избиратели могли получать информацию о кандидатах, о политических партиях. Видимо, этот недостаток компенсировался в ходе избирательной кампании при агитации.
7. Процесс голосования проходил в избирательных центрах, которые, как правило, располагались в школах, в вузах и т.п. зданиях. Не всегда помещения голосования были просторными. Избирателям приходилось долго ждать в очереди не только потому, что была высокая активность избирателей, но и из-за сбоев компьютерной техники, а помещения для голосования были маленькими.
8. Обращает на себя внимание и то, что достаточно большое количество избирателей были неграмотными – вместо подписи в списках избирателей о получении бюллетеней для голосования оставляли отпечатки пальцев.
Пожелания и рекомендации
Наше безопасное пребывание и работа в качестве международных наблюдателей от России на Парламентских выборах Республики Ирак было, на наш взгляд, успешным благодаря усилиям МИД России, Генерального консула России в Республике Ирак Валерия Ивановича Поспелова, работников консульства. Выражаем им всем огромную благодарность.
Было приятно видеть, как за прошедшие четыре года заметно изменилось отношение МИД России к обеспечению безопасности, как самого консульства, так и его работников. Наши пожелания, высказанные нами четыре года назад по обеспечению безопасности сотрудников консульства, к огромной радости были учтены. В частности, автомобильный парк консульства обеспечен в достаточном количестве мощными и бронированными автомобилями, чего не было четыре года назад в отличие от американских и иных консульств. Радует и возросший уровень профессионализма работников консульства.
Вместе с тем отмечена необходимость наличия в консульстве работников, владеющих не только арабским и английским языками, но и курдским, так как в ходе нашего наблюдения при нашем общении с избирателями, наблюдателями, членами избирательных комиссий на участках мы чувствовали необходимость общения именно на курдском языке. Как известно, 40 мест в рамках квоты Ираку (150 мест) для обучения в российских вузах в 2013/2014 учебном году за счет федерального бюджета предоставлены иракским курдам. С руководством университета Салахэддина в городе Эрбиле намечены планы перспективного научного сотрудничества указанного университета с Институтом востоковедения России (директор института член-корреспондент РАН В.В. Наумкин), в том числе по возрождению курдоведения с участием российских научных заведений. С необходимостью подготовки таких кадров для России согласился в беседе со мной российский консул В.И. Поспелов. Курдистан – это страна с большим потенциалом экономического и культурного развития. Считаю, что в МГИМО или в других вузах соответствующего профиля необходимо подготовить специалистов со знанием курдского языка.
Считаю, что Протокол о сотрудничестве, подписанный между ЦИК России и Высшей независимой избирательной комиссией Республики Ирак от 21 октября 2010 года, наполняется конкретным содержанием сотрудничества и является свидетельством полезного и взаимовыгодного укрепления межгосударственных связей России и Республики Ирак.
Член ЦИК России
С.М. Шапиев