Замечания ЦИК России к некоторым выводам, содержащимся в Заявлении о предварительных результатах и выводах, сделанном совместно 5 марта 2012 года по итогам выборов Президента Российской Федерации миссиями иностранных (международных) наблюдателей БДИПЧ и ПА ОБСЕ, а также ПАСЕ //22.03.2012
В качестве системы координат для своих оценок президентских выборов 2012 года в России миссии иностранных (международных) наблюдателей Бюро по демократическим институтам и правам человека и Парламентская Ассамблея ОБСЕ, а также Парламентская Ассамблея Совета Европы в своем совместном Заявлении о предварительных результатах и выводах (далее – Предварительное заявление) указали обязательства ОБСЕ, стандарты Совета Европы, а также национальное законодательство.
1.
В третьем абзаце раздела «Предварительные выводы» Предварительного заявления сделан вывод: «Вопреки требованиям закона, телерадиовещательные СМИ в целом не обеспечили сбалансированного освещения всех кандидатов. Это создало неравные условия для кандидатов, предоставляя В. Путину явное преимущество».
Этот вывод, как и его обоснование в подразделе «Средства массовой информации» раздела «Предварительные результаты» Предварительного заявления не соответствуют реальным обстоятельствам и выпадают из заданной самими наблюдателями системы координат для оценки.
Наблюдатели не применяли в своей оценочной деятельности такой документ, являющийся одним из стандартов Совета Европы, как Руководство по изучению средств массовой информации миссиями по наблюдению за выборами (CDL-AD(2009)031) (далее – Руководство), принятое Советом за демократические выборы на его 29-й встрече (Венеция, 11 июня 2009 года) и Венецианской комиссией на ее 79-м Пленарном заседании (Венеция, 12 - 13 июня 2009 года).
Предварительное заключение не содержит какого-либо анализа информационной и агитационной деятельности в сети Интернет в период президентских выборов. В то же время пункты 29 - 34 Руководства отдельно посвящены сети Интернет и ее роли в период выборов. Пунктом 29, в частности, подчеркивается, что «в результате возникновения новых видов СМИ и коммуникационных технологий новая фаза политических коммуникаций радикально изменила взаимоотношения между кандидатами и избирателями». Пункт 31 прямо указывает, что «интернет несомненно расширил возможности для информирования большей части населения, создав для обычных избирателей благоприятную среду в создании политических новостей и мнений».
С учетом 50-миллионной аудитории сети Интернет в России (почти половина от числа зарегистрированных избирателей), очевидно, что наблюдатели «проглядели» необходимость учета в своих оценках такого существенного сегмента информационного рынка России. Что объективно не может не привести к перекосу в корректности оценок наблюдателей по вопросу об информировании и предвыборной агитации в период президентских выборов в России в 2012 году.
Пункты 54 - 55 Руководства посвящены преимуществам при освещении в СМИ в период избирательной кампании действующего должностного лица, являющегося также и кандидатом.
Пункт 54 Руководства признает, что «быть частью государственной власти означает - больше внимания со стороны средств массовой информации, что последним необходимо освещать деятельность власти, что может включать официальные мероприятия, собрания и практические действия по воплощению политики», подчеркивая в конце: «Правительство является также главным политическим игроком и освещение его деятельности необходимо для информирования общественности».
Таким образом, освещение деятельности В.В. Путина в качестве Председателя Правительства Российской Федерации в период президентской избирательной кампании в России в 2012 году с учетом того, что он являлся и кандидатом на должность Президента России, не нарушает стандартов Совета Европы.
Необъективным, по нашему мнению, является вывод о том, что СМИ не обеспечили сбалансированного освещения всех кандидатов вопреки законодательству Российской Федерации.
При этом наблюдатели в ссылке 13 Предварительного заявления указывают на пункт 4 статьи 8, пункты 2 и 5 статьи 46 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» (далее – Федеральный закон).
Однако применение в качестве правового основания пункта 4 статьи 8 Федерального закона является ошибочным, поскольку в нем законодатель говорит о гарантии равного доступа к СМИ всем кандидатам при осуществлении ими предвыборной агитации. Такая гарантия является фактически общим запретом средствам массовой информации на отказ в предоставлении эфирного времени или печатной площади кандидату при его обращении к СМИ. При этом в установленных законом случаях такое предоставление осуществляется бесплатно, в иных случаях - только за счет средств избирательного фонда кандидата. Данная норма не содержит обязанности каждого СМИ предоставить абсолютно одинаковые равные площади, эфирное время каждому кандидату.
Кандидаты имеют разные материальные возможности, и осуществляют разную тактику в наполнении и расходовании средств своего избирательного фонда. Поэтому законодатель не устанавливает обязанности СМИ всегда одинаково освещать каждого кандидата на выборах, гарантируя, однако, кандидатам равные права с учетом их желания и возможностей на доступ к СМИ в целях опубликования материалов своей предвыборной агитации.
Примененный в Предварительном заключении пункт 2 статьи 46 Федерального закона не находит своего подтверждения ссылками на обнаруженные наблюдателями факты, подтверждающие его нарушение.
Данная норма обязывает СМИ в период избирательной кампании публиковать информационные материалы о кандидатах в соответствии с принципами объективности, достоверности и равенства прав кандидатов. И здесь следует учитывать, что законодательство Российской Федерации о выборах различает понятия информирования избирателей и предвыборной агитации.
Предвыборная агитация осуществляется СМИ исключительно по инициативе, в интересах и, как правило, за счет самого кандидата. Исключением здесь является предоставление эфира и печатной площади бесплатно в установленных размерах, равных для каждого кандидата. Каких-либо существенных нарушений этого права кандидатов на президентских выборах в России в 2012 году, дающих право на сделанный вывод, ЦИК России отмечено не было.
Информирование избирателей осуществляется в рамках обязанности СМИ информировать общественность о наиболее существенных событиях общественной жизни. В соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» редакция СМИ осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности. Таким образом, каждое СМИ имеет защищенное законом право на самостоятельную редакционную политику, которая в свою очередь находит свое практическое выражение и в отношении кандидатов на выборах, но с учетом вышеуказанных принципов объективности, достоверности и равенства прав кандидатов.
Принцип равенства прав кандидатов на освещение своей избирательной кампании в ходе информирования избирателей раскрывается в пункте 5 статьи 46 Федерального закона. Здесь говорится о недопустимости дискриминации (умаления прав) какого-либо кандидата при опубликовании СМИ информационного материла о предвыборной кампании кандидата.
Эта норма не обязывает СМИ создавать информационные поводы для кандидатов или стимулировать их на большую активность, но замалчивание активности кандидатов закон трактует как их дискриминацию (умаление прав).
Вместе с тем Предварительное заключение не содержит каких-либо сведений о том, что активность какого-либо кандидата телерадиовещательными СМИ замалчивалась. Не рассмотрено освещение в качестве лиц, замещающих государственные должности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, кандидатов на должность Президента Российской Федерации Г.А Зюганова, В.В. Жириновского, С.М. Миронова.
Указывая на освещение деятельности В.В. Путина в качестве Председателя Правительства Российской Федерации период президентской избирательной кампании, Предварительное заключение в ссылке 18 прямо указывает на статью 35 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и статьи 6 и 8 Федерального закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Эта ссылка является прямым подтверждением законности такой деятельности. К тому же, как было сказано выше, такое освещение в СМИ деятельности действующего должностного лица, являющегося кандидатом в избирательной кампании, соответствует и стандартам Совета Европы. Следовательно, для вывода о незаконности такой деятельности нет объективных оснований.
Таким образом, фактическая информация о мониторинге телерадиовещательных СМИ, указанная в Предварительном заключении, не дает оснований для вывода о том, что телерадиовещательные кампании в целом не обеспечивали равномерного освещения кандидатов в нарушение требований законодательства.
Данное ложное заключение БДИПЧ ОБСЕ может рассматриваться как покушение на свободу СМИ в Российской Федерации.
2.
В шестом абзаце раздела «Предварительные выводы» Предварительного заявления сделан вывод: «… в ночь, следующую за днем голосования, камерам не удалось заснять важные составляющие процесса подсчета голосов, что, в конечном итоге, не оправдало ожиданий, связанных с веб-трансляцией».
Для такого однозначного вывода в Предварительном заключении не содержится не то что достаточных, но вообще каких-либо оснований. Не приведено ни одно факта в подтверждение того, что «камерам не удалось заснять важные составляющие процесса подсчета голосов».
В отсутствие обоснования в документе наблюдателей, считаем полезным со своей стороны, напомнить фактические обстоятельства использования веб-камер на президентских выборах в Российской Федерации в 2012 году.
16 декабря 2011 года Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин поручил Минфину России и Минкомсвязи России по согласованию с ЦИК России провести общественное обсуждение идеи о размещении и разработать предложения по оптимизации затрат на установку видеокамер на избирательных участках в день голосования на выборах Президента Российской Федерации.
В отсутствие регламентации в законодательстве о выборах Президента Российской Федерации вопроса об использовании веб-камер на избирательных участках ЦИК России своевременно приняла ряд постановлений, регулирующих порядок видеонаблюдения в помещении для голосования, порядок использования средств видеонаблюдения и трансляции изображения участковыми избирательными комиссиями (далее – УИК) на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года, а также порядок организации доступа к видеоматериалам, полученным в ходе такого видеонаблюдения. Это постановления ЦИК России от 27 декабря 2011года № 82/635-6 (в редакции постановления ЦИК России от 1 марта 2012 года № 109/886-6), от 16 февраля 2012 года № 102/818-6 и от 29 февраля 2012 года № 108/868-6.
Указанные постановления ЦИК России без промедления размещались на веб-сайте ЦИК России в сети Интернет, их копии были предоставлены миссиям иностранных (международных) наблюдателей от СНГ, Межпарламентской ассамблеи СНГ, Шанхайской организации сотрудничества, Парламентской ассамблеи и БДИПЧ ОБСЕ, а также ПАСЕ.
На выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года при голосовании и подсчете голосов веб-камеры в установленном ЦИК России порядке использовались более чем на 90 000 избирательных участках. Всего было образовано 95 416 избирательных участков.
Видеоизображение с веб - камер, установленных на избирательных участках, транслировалось в сети Интернет по адресу: http://webvybory2012.ru . При этом, наблюдатель имел возможность самостоятельно, по своему желанию выбрать трансляцию с веб-камеры № 1 или 2.
Видеонаблюдение в помещении для голосования на президентских выборах осуществлялось в целях обеспечения открытости и гласности в деятельности УИК. Именно эта цель использования веб-камер на выборах была определена ЦИК России в своем постановлении от 27 декабря 2011 года № 82/635-6 в ответ на ожидания российской общественности больше узнать и увидеть о процедуре голосования и подсчета голосов на избирательных участках. И эти ожидания полностью соответствует происходящему в настоящее время в России процессу укрепления общественного контроля за деятельностью публичной власти.
Обязательный состав действий УИК, связанных с использованием веб - камер, по окончании времени голосования и при подсчете голосов был определен разделом 4 Инструкции о порядке использования средств видеонаблюдения и трансляции изображения УИК на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года, утвержденной постановлением ЦИК России от 16 февраля 2012 года № 102/818-6.
В частности, по окончании голосования избирателей в помещении для голосования члены УИК осуществляют перестановку в центр изображения камеры видеонаблюдения № 2 одного из столов, за которым производят действия, связанные с подсчетом и погашением неиспользованных избирательных бюллетеней и подсчетом неиспользованных открепительных удостоверений. После завершения работы со списком избирателей члены УИК осуществляют перестановку в центр изображения камеры видеонаблюдения № 2 остальных столов, за которыми производят действия, связанные с непосредственным подсчетом голосов избирателей по избирательным бюллетеням, находящимся в переносных и стационарных ящиках для голосования, и установлением итогов голосования.
При этом стационарные и переносные ящики для голосования должны оставаться в зоне видимости не менее одной камеры видеонаблюдения. Члены УИК – операторы программно-аппаратного комплекса (далее – ПАК) на мониторе ПАК контролируют правильность указанных перестановок.
После проведения итогового заседания УИК и подписания протокола об итогах голосования председатель УИК демонстрирует присутствующим и в сторону камеры видеонаблюдения № 2 каждую страницу первого экземпляра протокола УИК, при этом максимально близко подходит (но не ближе 50 см) к камере видеонаблюдения № 2. Одновременно председатель УИК громко оглашает все данные протокола, в том числе наименование и значение каждой из строк первого экземпляра протокола УИК об итогах голосования.
После завершения процедуры выдачи копий протокола председатель УИК дает указание выключить режим «Идет запись» в соответствии с Порядком работы и выезжает в территориальную избирательную комиссию с первым экземпляром протокола УИК об итогах голосования.
Членам УИК – операторам ПАК запрещается производить действия по выключению ПАК.
При принятии в случаях, предусмотренных статьями 73 и 74 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», решения о составлении протокола УИК с отметкой «Повторный» либо решения о проведении повторного подсчета голосов и составлении УИК протокола с отметкой «Повторный подсчет голосов» и проведения указанной процедуры в помещении для голосования избирательного участка по указанию председателя УИК члены этой комиссии – операторы ПАК в соответствии с Порядком работы переводят ПАК в режим «Идет запись». УИК осуществляет реализацию установленных законодательством процедур, связанных с составлением указанных протоколов. После их завершения председатель УИК и члены этой комиссии – операторы ПАК осуществляют действия, аналогичные общему порядку, описанному в Инструкции.
Таким образом, каждое заинтересованное лицо имело и право, и фактическую возможность наблюдать за соответствием действий УИК установленному ЦИК России порядку использования веб-камер, а также в целом законодательству о выборах Президента Российской Федерации.
В целях обеспечения права граждан использовать видеоматериал для защиты избирательных прав граждан Российской Федерации ЦИК России постановлением 29 февраля 2012 года № 108/868-6 утвердила Порядок организации доступа к видеоматериалам, полученным в ходе видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года. Реализация заявок на просмотр видеоматериалов организуется Минкомсвязи России в течение одного года со дня официального опубликования общих результатов выборов.
И организаторам выборов Президента Российской Федерации, и общественности, в том числе иностранным (международным) наблюдателям), был известен порядок использования веб-камер на избирательных участках в целях обеспечения большей гласности при голосовании и подсчете голосов на избирательных участках. Имелась возможность наблюдать за исполнением этого порядка участковыми избирательными комиссиями и обжаловать незаконные действия или бездействие, а до 9 марта 2013 года имеется право доступа к видеоматериалам для использования их в целях защиты избирательных прав граждан.
Таким образом, ожидания российской общественности получить дополнительное средство как обеспечения гласности избирательного процесса на избирательных участках, так и защиты избирательных прав граждан, основанные на исполненном обещании как федеральных органов исполнительной власти, так и ЦИК России, полностью оправдались.