К вопросу о численности избирателей, участников референдума в Российской Федерации //27.02.2012

Периодически в средствах массовой информации с разной степенью интенсивности возникает дискуссия по вопросам изменения численности избирателей, участников референдума, устанавливаемой на 1 января и 1 июля каждого года, и числа избирателей в период проведения избирательных кампаний, а также сравнения этих данных с данными о числе населения Российской Федерации, определяемыми Федеральной службой государственной статистики. Особенно данная тематика становится актуальной в период проведения федеральных избирательных кампаний. Обсуждение этих вопросов требует достаточно серьезных знаний правовых основ и сложившейся практики регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составления и уточнения списков избирателей, а также методик определения Росстатом численности населения.

Для корректного анализа, во-первых, необходимо четко различать институты регистрации (учета) избирателей, участников референдума и составления и уточнения списков избирателей на конкретных выборах.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрация (учет) избирателей, участников референдума (начиная с 1995 года) осуществляется главами местных администраций муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, - руководителями территориальных органов исполнительной власти города федерального значения на основании сообщений органов регистрационного учета населения, в частности:

органов, осуществляющих регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (о регистрации гражданина по месту жительства и снятии гражданина с регистрационного учета);

органов, осуществляющих выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (о выдаче, замене паспорта гражданина Российской Федерации);

органов записи актов гражданского состояния (о смерти гражданина);

органов, осуществляющих воинский учет (о призыве гражданина на военную службу);

судов (о признании гражданина недееспособным или о признании дееспособным гражданина, ранее признанного недееспособным);

органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы (об отбывании гражданином наказания в местах лишения свободы по приговору суда).

Таким образом, учет избирателей, участников референдума осуществляется по месту их жительства, которое определяется на основании сведений, представляемых Федеральной миграционной службой.

Главы местных администраций обобщают информацию, поступающую из органов - источников информации, и передают ее в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации для формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума - информационного ресурса, содержащего сведения об избирателях, участниках референдума. На основании данных Регистра избирателей, участников референдума и сведений о военнослужащих и иных проживающих в пределах расположения воинской части избирателях, получаемых от командиров воинских частей, два раза в год (по состоянию на 1 января и 1 июля) устанавливается численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на соответствующей территории. Данная численность публикуется на сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и сайтах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Установленный законом порядок учета избирателей, участников референдума и формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума показывает, что точность учета избирателей в силу объективных причин не может быть выше, чем точность информации, имеющейся у органов – источников сведений. Необходимо отметить, что автоматизация учета населения во многих органах - источниках информации находится на низком уровне, а в некоторых полностью отсутствует. Таким образом, при осуществлении учета избирателей, участников референдума могут возникать небольшие объективные (не зависящие от избирательных комиссий) погрешности.

Списки избирателей, в свою очередь, составляются с использованием информации, содержащейся в Регистре избирателей, участников референдума, однако до дня и в день голосования списки избирателей могут уточняться и, соответственно, численность избирателей, включенных в списки избирателей, в период избирательной кампании может изменяться. Так, избиратели, имеющие место жительства на территории соответствующего избирательного участка, но по каким-либо причинам не включенные в Регистр избирателей, участников референдума и, соответственно, в списки избирателей, могут включаться в списки избирателей при их обращении в участковую избирательную комиссию как до дня голосования, так и непосредственно в день голосования. Кроме того, избирательное законодательство предусматривает возможность включения избирателей в списки избирателей не по месту их жительства.

Например, в списки избирателей могут включаться:

избиратели, находящиеся в местах временного пребывания (больницах, санаториях, домах отдыха и т.д.);

избиратели, обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях и зарегистрированные по месту пребывания в общежитиях;

избиратели, работающие на предприятиях с непрерывным циклом работы, где невозможно уменьшение продолжительности работы;

избиратели-военнослужащие, находящиеся вне пределов расположения воинской части;

избиратели, не имеющие места жительства в пределах Российской Федерации (в том числе жители новостроек, не оформившие необходимые документы для регистрации в них по месту жительства);

избиратели, предъявившие открепительные удостоверения.

Одновременно в период уточнения из списков избирателей могут исключаться:

избиратели, получившие открепительные удостоверения;

избиратели, по которым поступила информация от уполномоченных органов, например от органов ФМС России о снятии с регистрационного учета;

избиратели, включенные в список избирателей на ином избирательном участке.

Также необходимо отметить, что законы некоторых субъектов Российской Федерации наделяют активным избирательным правом граждан Российской Федерации, имеющих место жительства за пределами соответствующего избирательного округа, которые не учитываются в численности избирателей, участников референдума на этой территории.

Например, Закон Рязанской области «О выборах депутатов Рязанской областной Думы» наделяет активным избирательным правом граждан, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа, но временно проживающих в пределах избирательного округа и зарегистрированных по месту пребывания не позднее чем за три месяца до дня назначения выборов депутатов областной Думы. Эти граждане учитываются в числе избирателей по месту жительства (за пределами Рязанской области), однако имеют право быть включенными в списки избирателей на выборах в Рязанскую областную Думу.

Таким образом, численность избирателей, участников референдума, установленная по результатам учета избирателей, участников референдума, может существенно отличаться от числа избирателей, включенных в списки избирателей на конкретных выборах на определенной территории (как в большую, так и в меньшую сторону).

Если непосредственно анализировать динамику численности избирателей в период федеральных избирательных кампаний 2007-2008 годов и выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва 4 декабря 2011 года, то нетрудно заметить, что численность избирателей, участников референдума на территории Российской Федерации, полученная по результатам учета избирателей, на 1 июля 2007 года составляла 107 062 709, на 1 января 2008 года - 107 305 678, а на 1 июля 2008 года - 107 721 932. На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва 2 декабря 2007 года число избирателей, включенных в списки избирателей на территории Российской Федерации, составляло 108 724 122, а на выборах Президента Российской Федерации 2 марта 2008 года - 106 805 066.

Таким образом, изменение числа избирателей на федеральных выборах относительно численности избирателей, участников референдума, установленной по состоянию на 1 января 2008 года (наиболее близкая дата к дням голосования), составило 1,3 процента на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва и 0,46 процента - на выборах Президента Российской Федерации.

Численность избирателей, включенных в списки избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, составила 108 900 782, что превышает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2011 года, на 747 167 (0,7%).

Эти результаты (в пределах 1,5%) сами по себе характеризуют высокую точность учета избирателей, участников референдума и достоверность списков избирателей с учетом большого массива данных избирателей, проживающих на огромной территории.

В настоящее время списки избирателей для проведения выборов Президента Российской Федерации составлены и переданы в участковые избирательные комиссии для их уточнения. В этих целях органы регистрационного учета населения и руководители организаций, в которых избиратели временно пребывают, представляют в участковые избирательные комиссии информацию об изменениях в сведениях об избирателях. Информация представляется не ранее чем за 20 дней до дня голосования каждые три дня, а за 7 и менее дней до дня голосования – ежедневно.

Если же анализировать непосредственно точность и достоверность списков избирателей на конкретных выборах, то основным показателем может являться число, на которое увеличилось количество избирателей в день голосования, за исключением избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям. Это число максимально полно характеризует точность списков избирателей, когда, например, избиратель, явившись на избирательный участок, не находит себя в списках избирателей и т.д. Данный показатель на выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года составил 1,15 процента от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей. На выборах Президента Российской Федерации данный показатель не превышал 0,74 процента.

На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в единые дни голосования, прошедших в 2009 – 2011 годах, увеличение численности избирателей в день голосования не превышало 0,4 процента, а на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва этот показатель составил 0,7%. Таким образом, точность списков избирателей на выборах, проводимых в Российской Федерации, соответствует международным стандартам.

Одновременно с анализом динамики изменения численности избирателей в период избирательных кампаний в прессе делаются попытки сопоставления числа избирателей, участников референдума и сведений о численности населения, публикуемой Федеральной службой государственной статистики. Так, по данным Росстата, численность населения Российской Федерации по состоянию на 01.01.2010 составила 141,9 млн человек, а численность населения в возрасте 18 лет и старше можно оценить в 115 млн человек, что отличается от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории Российской Федерации на 01.01.2010, - 108 млн чел.

Здесь необходимо отметить, что напрямую сравнивать эти значения недопустимо из-за различных методик учета.

Так, по методике Росстата при определении численности населения Российской Федерации учитываются:

иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации (3-5 млн человек);

граждане Российской Федерации, не имеющие места жительства в пределах Российской Федерации (более 140 тыс. человек);

граждане, отбывающие наказание в местах лишения свободы (около 900 тыс. человек);

граждане, признанные судом недееспособными.

Все эти категории населения не учитываются ЦИК России в качестве избирателей.

Существуют и другие различия в методиках учета населения и учета избирателей. Например, первоначально численность населения определяется по результатам переписи и потом корректируется по сведениям, представляемым органами загс и другими органами регистрационного учета населения. В ходе последней Всероссийской переписи населения 2010 года запись сведений в переписные вопросники производилась со слов опрашиваемых без предъявления каких-либо документов, а в некоторых случаях - и со слов родственников опрашиваемых или иных лиц. Так, лица, выехавшие в командировку на срок до одного года, а также выехавшие независимо от срока на отдых, в гости к родственникам, знакомым и т.п., переписывались по месту их постоянного жительства с отметкой о временном отсутствии. Таким же образом переписывались лица, призванные на военно-учебный сбор, военнослужащие, проходившие военную службу по контракту и проживающие на открытой территории, лица, находящиеся в местах предварительного заключения, и другие категории граждан.

Отметим, что при проведении переписи в численность населения включаются не только лица, которые имеют регистрацию по месту жительства, но и люди, прибывшие в Российскую Федерацию на постоянное жительство, работу или учебу на срок один год и более, даже те, кто не успел оформить регистрационные документы. При этом реально на момент переписи они могли находиться в стране один день, но если при опросе они указали свое намерение остаться в России на один год и более, то они были учтены в качестве постоянных жителей. Информация, полученная в ходе переписи населения, обезличивается, что не позволяет в дальнейшем проводить персональную идентификацию.

В рамках выполнения Концепции развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2012 года Центральная избирательная комиссия Российской Федерации организует работу по совершенствованию и информационно-технологическому обеспечению работы избирательных комиссий по регистрации (учету) избирателей, участников референдума.

В рамках реализации Концепции на сайте ЦИК России организован специальный «интернет-сервис», позволяющий избирателям получить информацию об избирательных участках, где они включены в списки избирателей. Такой возможностью на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва воспользовались около 400 000 избирателей. Получив с помощью данного сервиса информацию, избиратель может сам до дня голосования уточнить в участковой избирательной комиссии список избирателей, предъявив соответствующие официальные документы.

Автоматизирован процесс передачи сведений о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту пребывания в участковую избирательную комиссию, комиссию референдума по месту жительства для его исключения из списка избирателей, участников референдума.

По завершении федеральных избирательных кампаний 2011 – 2012 годов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации продолжит работу по анализу работы избирательных комиссий по регистрации (учету) избирателей, участников референдума, составлению и уточнению списков избирателей, формированию и ведению Регистра избирателей, участников референдума.

Вместе с тем, так как точность учета избирателей, участников референдума, а также достоверность списков избирателей зависят не только от работы избирательных комиссий, но и от многочисленных органов учета населения, необходимо улучшать эффективность работы этих органов, в том числе путем более широкого использования автоматизированных систем на основе общих для государственных органов информационных технологий. Также целесообразно внедрять электронный обмен персональными данными избирателей между всеми органами регистрационного учета, главами местных администраций и избирательными комиссиями, а в перспективе - создать единый Государственный регистр населения.

Кроме того, целесообразно продолжить работу по совершенствованию законодательного регулирования вопросов регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составления и уточнения списков избирателей, в частности:

установить административную ответственность за непредставление или представление недостоверных сведений об избирателях органами регистрационного учета населения главам местных администраций;

изменить порядок включения студентов, зарегистрированных в общежитиях, в списки избирателей со специального на общий порядок включения избирателей по месту временного пребывания;

закрепить обязательное использование Регистра избирателей, участников референдума при составлении списков избирателей.