Доклад Председателя ЦИК России В.Е. Чурова на 54-ом ежегодном собрании Ассоциации международного права «Применение международного права и внутренний правопорядок России» 29 июня 2011 года
Уважаемые коллеги!
Казалось бы, как связана деятельность ЦИК России с международным правом? Ответить на этот вопрос можно следующим образом.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в целях обмена опытом работы с избирательными органами других государств для его взаимного использования при обеспечении избирательных прав и свобод участников выборов, референдумов, разработки международных стандартов в области проведения демократических выборов, референдумов и наблюдения за ними активно осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем, которое ведется по следующим основным направлениям:
участие в реализации положений международных договоров Российской Федерации в части международного сотрудничества в области избирательных систем, в том числе обеспечении реализации избирательных прав и свобод граждан Российской Федерации при проведении местных выборов, референдумов на территории иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации;
участие в подготовке проектов международных документов в области организации и проведения выборов, референдумов, осуществлении международного наблюдения за выборами, референдумами, обеспечении избирательных прав и свобод избирателей, участников референдумов, иных участников выборов, референдумов;
взаимодействие с международными организациями, международными общественными организациями, международными ассоциациями организаторов выборов и другими субъектами международных отношений, участие в работе указанных международных организаций, органов, ассоциаций;
участие в обмене опытом в области избирательных систем, распространение отечественного опыта организации и проведения выборов и референдумов, обеспечения и защиты избирательных прав и свобод, права на участие в референдуме участников выборов, референдумов;
направление представителей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в качестве международных наблюдателей для осуществления наблюдения за подготовкой и проведением выборов, референдумов в иностранных государствах;
участие в формировании состава и организации работы миссий международных наблюдателей в иностранных государствах;
приглашение иностранных (международных) наблюдателей, аккредитация иностранных (международных) наблюдателей, оказание содействия в осуществлении деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов, референдумов в Российской Федерации;
участие в развитии сотрудничества избирательных органов государств, в том числе в работе по созданию новых и (или) расширению полномочий действующих международных ассоциаций избирательных органов;
участие в разработке международных стандартов в области технического и технологического оснащения избирательных систем, в том числе внедрения электронного голосования;
обмен опытом работы по внедрению автоматизации деятельности избирательных комиссий (избирательных органов) и современных информационных технологий в избирательный процесс;
При этом важно подчеркнуть, что при осуществлении международного сотрудничества ЦИК России руководствуется, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
Коллеги!
Поскольку лейтмотивом данного собрания является тема «Применение международного права и внутренний правопорядок России», в своем выступлении я хотел бы именно с позиций международного права проанализировать три блока электоральных проблем:
международные избирательные стандарты и национальные избирательные системы;
международно-правовая защита избирательных прав;
международное наблюдение за выборами: от общих принципов к международно-правовым нормам.
Часть 1
Международные избирательные стандарты и национальные избирательные системы
В современном изменяющемся мире выборы, а также референдумы стали одним из важнейших измерений суверенной демократии. Уровень развития реального народовластия, степень гарантированности политических прав граждан в цивилизованном государстве не в последнюю очередь определяется именно развитостью избирательного законодательства, уровнем гарантий избирательных прав и свобод участников выборов. Выборы используются как механизм формирования институтов власти и делегирования им народом властных полномочий. Богатая палитра самобытных национальных моделей законодательства о выборах и практики проведения демократических и свободных выборов, подкрепленная международными избирательными стандартами, под которыми мы понимаем принципы и нормы международного права в области избирательного процесса, международные обязательства государства по проведению демократических выборов, представляют собой одну из общемировых ценностей современной цивилизации, кладезь электоральной мудрости.
Российская Федерация придерживается общепризнанного подхода, заключающегося в том, что справедливая избирательная система является основой демократического устройства государства, корректно учитывающей волеизъявление избирателей на выборах. Полагаю, здесь уместно привести слова Президента Российской Федерации Д.А. Медведева: «Демократия – категория историческая и, в то же время, вполне наднациональная. Поэтому нигде демократия не требует реабилитации».
В избирательной системе как основе формирования органов власти в демократическом государстве существуют свои признанные на международном уровне принципы или стандарты демократических выборов. Эти основные международные принципы избирательной системы, с одной стороны, являются абсолютными и всеобщими, а с другой – весьма относительными. Как идеал они абсолютны, в практическом плане ни один из них не реализуется ни в одной стране в полном объеме. «Универсальный шаблон» демократии не может быть применен ни к одному суверенному государству.
Всеобщее избирательное право. Ни одной стране пока не удалось полномасштабно обеспечить этот принцип.
Возрастной ценз.
Активное избирательное право. 18 лет – в России, Польше, Великобритании, США, Франции и др.). В Австрии - с 16 лет, в Республике Корея – с 19.
Ценз оседлости.
Активное избирательное право. ФРГ – три месяца, Франция – шесть месяцев.
Ценз гражданства.
В Латвии до сих пор более 500 тысяч (из 4,5 млн.) являются «негражданами».
Граждане Европейского Союза могут принимать участие в муниципальных выборах на территории всего Европейского Союза (при соблюдении ценза оседлости).
В Бельгии за неучастие в голосовании налагается штраф в размере от 50 до 150 евро, а в случае неоднократного неучастия в выборах – лишение избирательных прав.
Равное избирательное право. В силу ряда причин этот принцип невозможно реализовать в полном объеме. Например, ни одна страна в мире не может обеспечить абсолютного равенства численности избирателей во всех избирательных округах. Государство не в силах законодательно ограничить авторитет того или иного кандидата, уравнять личные качества кандидатов или уровень их электоральной поддержки.
В ФРГ численность населения избирательного округа не должна отличаться от средней по стране более чем на 25 процентов, во Франции – не более чем на 20 процентов от средней по департаменту, в Российской Федерации допустимое отклонение составляет 10 процентов от средней нормы представительства избирателей
До 1961 года фактически не могли принять участие в выборах Президента США жители Федерального округа Колумбия, где находится столица государства – Вашингтон, а посылать своих представителей в Сенат США граждане страны, проживающие на территории данного округа, не могут до сих пор.
Прямое избирательное право. В отличие от принципов всеобщего и равного избирательного права, принцип прямого избирательного права не является универсальным. Вопрос о том, что лучше – прямые или непрямые выборы – является предметом политической дискуссии и не имеет отношения к организации демократической системы органов власти, не делает различий между демократической и недемократической системой.
Самый известный образец непрямых выборов – выборы Президента США.
В Европе непрямые выборы используются при выборах главы государства – например, в Италии и ФРГ
Тайное голосование. Тайна голосования, с одной стороны, исключает возможность контроля и преследования избирателя за сделанный выбор, но, с другой стороны, исключает и возможность подтверждения волеизъявления в случае возникновения серьезных сомнений в прозрачности итогов и результатов выборов.
В Финляндии избирательный бюллетень на обороте подписывается избирателем и на нем проставляется печать УИК прежде, чем избиратель опускает его в ящик для голосования.
В таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Испания, Франция, Швеция и в ряде других стран возможно голосование по доверенности.
Обязательность и периодичность проведения выборов является одним из главных принципов, закрепленных в международных документах. Однако в истории любого государства имеют место различные потрясения, не позволяющие строго соблюдать принцип периодической ротации состава представительного органа власти или выборных лиц.
Выборы Президента Польши после трагической гибели Леха Качиньски.
Свобода волеизъявления. Такой принцип признается практически всеми государствами; одновременно в ряде из них требуется обязательное участие граждан в выборах. На практике избиратель, подвергшийся воздействию предвыборной агитации, не бывает абсолютно свободен в своем выборе.
Законодательство ряда стран, таких как Бельгия, Греция, Франция (Сенат), требует обязательного участия граждан в выборах должностных лиц и представителей, в ФРГ обязательным для граждан является участие в работе участковых избирательных комиссий.
Открытость и гласность. Здесь следует отметить тот факт, что если степень информационной открытости избирательного процесса определена законодательно, то в отношении политических партий контролю подвергается только их финансирование.
Справедливые выборы. Следует признать, что это весьма субъективное, оценочное понятие; здесь не может быть единого мнения. Проигравшие выборы кандидаты и политические партии нередко предпочитают заявлять о масштабных фальсификациях, о нарушениях требований избирательного законодательства, а их громкие заявления далеко не всегда подкрепляются конкретными юридическими претензиями.
В Польше и Сербии партии, представляющие национальные меньшинства, допускаются к распределению мандатов независимо от заградительного барьера.
Гендерные квоты существуют в таких странах, как Бельгия, Испания
Соответствие результатов выборов воле народа. Один из главных принципов демократии заключается в том, что результаты выборов должны соответствовать воле народа. Однако, практика показывает, что стопроцентно честных выборов не бывает; определенный (негативный) вклад в этот процесс вносит институт политтехнологов, специализирующихся на электоральной теме.
Единого подхода к регулированию данной сферы в мире не выработано. Одни страны идут по пути максимальной регламентации порядка агитации, как, например, в других странах, наоборот, государство заботится лишь о том, чтобы кандидаты имели возможность доступа ко всем способам агитации при соблюдении равенства условий (США)
Хорошо организованные выборы. Следует признать, что это тот идеал, к которому мы постоянно стремимся. К сожалению, для некоторых политических сил хорошо организованные выборы – это те выборы, по результатам которых они показали желательные для себя и заранее запланированные результаты.
В 2003 году оппозиция не признала результаты парламентских выборов в Грузии. После множества акций протеста, увенчанных силовым захватом оппозиционерами здания парламента, президент республики сложил полномочия, и были назначены новые выборы.
«Оранжевая» оппозиция не признала результаты выборов во время президентских выборов на Украине в 2004 году. Кампания протестов, митингов, пикетов, забастовок и иных акций гражданского неповиновения, был назначен так называемый третий тур выборов.
Основным итогом событий последнего времени (в том числе и «демократического цунами», прокатившегося по странам Северной Африки и Ближнего Востока) стало, пожалуй, общее понимание того, что в модернизации нуждаются демократические системы всех без исключения государств. Как со «старой», так и с «молодой» демократией.
Часть 2
Международно-правовая защита избирательных прав
Как известно, на сегодняшний день, пожалуй, единственным международным органом, осуществляющим правовую защиту избирательных прав граждан, является Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), основная цель которого заключается в судебном контроле за соблюдением обязательств, налагаемых Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.
Однако можно ли считать Европейский суд по правам человека исключительно судебным органом, своего рода высшей инстанцией над всеми национальными судами, в том числе и конституционным судом? Обладает ли ЕСПЧ правом направлять национальное законодательство, определять допустимые рамки дискреции национального законодателя? Представляется, что в ряде случаев ЕСПЧ самостоятельно берет на себя эти функции, не имея при этом достаточных правомочий.
В ведении Европейского суда по правам человека находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней. В случае спора относительно компетенции ЕСПЧ по конкретному делу вопрос решает он сам. Однако, исходя из этого, ЕСПЧ фактически не только толкует положения Конвенции и Протоколов, которые ратифицируются государством с определенным, однозначным и понятным содержанием, вытекающим из их текста, но и вкладывает в них новый смысл, толкуя национальное законодательство через призму Конвенции и самостоятельно выведенного Судом ее смысла.
Основанием для интерпретации текста Конвенции часто является юридическая практика значительного числа ее государств-участников. Когда Европейский суд по правам человека ссылается на существующую практику большинства государств-участников, то не лишенное противоречивости решение легче воспринимается даже странами с иной практикой. Таким образом, применение сравнительного права, якобы, ограждает ЕСПЧ от обвинений в "перегибах".
Однако метод правового сравнения остается непрозрачным, в решениях Европейского суда по правам человека приводятся лишь общие ссылки, а предмет сравнения не очевиден. Это позволяет полагать, что сначала появляются выводы, а потом ЕСПЧ пытается найти правовые системы, подтверждающие их.
При этом требования, установленные Европейским судом по правам человека, обязательны не только для стран, следующих решениям большинства. Наличие общеевропейской позиции чревато тем, что большое количество государств сможет оказывать давление на ЕСПЧ и разрешительное регулирование превратится в «европейский стандарт».
В последнее время Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) несколько раз рассматривал вопросы, связанные с избирательным процессом в различных государствах. Например: «Херст против Великобритании», «Коммунистическая партия Российской Федерации и другие против Российской Федерации». В обоих случаях можно говорить о том, что ЕСПЧ вышел за рамки своих полномочий.
Например, решая вопрос о приемлемости жалобы, ЕСПЧ в ряде случаев не учитывал, что заявитель по истечении времени уже не являлся жертвой нарушения его прав в связи с объективными изменениями в стране - участнице Конвенции. К такому разряду дел относится рассматриваемая в настоящий момент в ЕСПЧ жалоба "Коммунистическая партия Российской Федерации и другие против Российской Федерации".
Исходя из положений Конвенции, Европейский суд по правам человека не является высшей инстанцией по отношению к судебной системе государства - участника Конвенции: он не может отменить решение, вынесенное органом государственной власти или национальным судом, не дает указаний законодателю, не осуществляет абстрактный контроль национального законодательства или судебной практики, не имеет права давать распоряжения о принятии мер, имеющих юридические последствия. ЕСПЧ рассматривает только конкретные жалобы с тем, чтобы установить, действительно ли были допущены нарушения требований Конвенции. Однако ЕСПЧ в постановлении также может отразить системную проблему, которая лежит в основе нарушения, и источник этой проблемы.
Зачастую Европейский суд по правам человека отклоняется от приведенных выше принципов, фактически рассматривая дела по существу (например, дело ветерана Великой Отечественной войны Кононова).
Нередко Европейский суд по правам человека в генерализации своих выводов выходит за рамки конкретного дела и не просто оценивает нормы закона как противоречащие Конвенции, но и дает конкретные предписания законодателю об их изменении при том, что вопрос о конституционности данных норм был предметом рассмотрения конституционного суда страны-участницы. Известно, что подобными полномочиями ст. 46 Конвенции Европейский суд по правам человека не наделяет.
В связи с этим весьма интересной представляется дискуссия в Палате общин Парламента Великобритании ввиду принятого ЕСПЧ решения по делу Херст против Великобритании, затрагивающего вопрос о праве заключенных избирать. Депутаты подчеркивали, что это обсуждение имело особое значение, так как впервые вопрос решения ЕСПЧ был поднят представителями законодательной ветви власти, а не Правительством Великобритании
В рамках обсуждения были выделены две основополагающие проблемы: 1) является ли наделение заключенных правом избирать разумным, справедливым и правильным (по сути, оценивается решение Европейского суда по правам человека); 2) кто имеет право принимать подобные решения: Европейский суд по правам человека или Парламент Великобритании, представляющий народ Великобритании.
В ходе дискуссии в Палате общин Парламента Великобритании, в частности, отмечалось, что судьи ЕСПЧ фактически приобретают полномочия законодателей без каких-либо на то оснований, предусмотренных Конвенцией, что противоречит основным принципам демократии, признанным в цивилизованном мире. В отличие от национальных законодательных органов, уполномоченных народом конкретного государства, являющимся единственным носителем политического суверенитета и власти, что закреплено в законах и конституциях большинства государств, судебная власть Европейского суда по правам человека не имеет подобного источника.
В данном контексте в Палате общин Парламента Великобритании был поставлен вопрос о легитимности влияния решений ЕСПЧ на систему национального законодательства. Палата общин 234 голосами "за" и 22 "против" постановила, что единственный представительный орган, наделенный британским народом правом принимать соответствующие решения, - это Парламент Великобритании. В связи с решением ЕСПЧ по делу Херст против Великобритании, принимая во внимание обязательства, возникающие из международных договоров Великобритании, Палата придерживается мнения, что решения подобного рода являются исключительной компетенцией избранных демократическим образом законодателей. Палата общин постановила, что только Парламент Великобритании, наделенный полномочиями народом Великобритании и действующий от его имени и в его интересах, обладает компетенцией принимать окончательные решения по основополагающим вопросам регулирования общественных отношений в стране.
К вышесказанному следует добавить, что подобная практика не только встретила решительный отпор со стороны Палаты Общин Великобритании, которая выступила против вмешательства ЕСПЧ в систему национального законодательства, но и послужила поводом для внесения на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерацией законопроекта, предусматривающий, что при коллизии международного договора и закона, как и иного нормативного правового акта, приоритет имеет международный договор, однако при принятии межгосударственным органом решения, предполагающего несоответствие нормы закона или иного нормативного правового акта международному договору в интерпретации межгосударственным органом, необходимой является оценка сложившейся ситуации в иерархии норм права страны. Такое решение, как связанное с оценкой конституционности норм, может принять только Конституционный Суд Российской Федерации.
В свете изложенного необходимо отметить, что в отличие от национальных судов общей и специальной юрисдикции, процедурные вопросы деятельности которых, а также вопросы подведомственности и подсудности, пределов компетенции и порядка исполнения принятых решений основываются на процессуальном законе, принятом законодательным органом государства, функционирование Европейского суда по правам человека определяется лишь Конвенцией в соответствии с толкованием ее норм собственно ЕСПЧ и Регламентом Европейского суда по правам человека 1998 г., утвержденным самим ЕСПЧ. Европейский суд по правам человека, в отличие от национальных судов, не находится в постоянном диалоге с парламентом, в процессе законодательной деятельности которого задействован сложный демократический механизм учета культурных, психологических, идейных и религиозных факторов, присущих суверенному государству.
Таким образом, из не вполне ясной правообъектности Европейского суда по правам человека возникает и его не вполне проработанная правосубъектность. Более того, Европейский суд по правам человека представляется органом в большей степени политическим, нежели судебным, во многом имеющим черты инструмента давления, что категорически противоречит принципам и функциям, заложенным в идею его создания Конвенцией и ратифицировавшими ее государствами.
Часть 3
Международное наблюдение за выборами: от общих принципов к международно-правовым нормам
Раскрытие проблемы международного наблюдения за выборами хочу начать со следующего исторического факта. Первая в современной истории «миссия международных наблюдателей» была организована в 1857 году, когда представители России (в то время - Российской Империи) вместе с «коллегами» из Австрии, Великобритании, Франции, Пруссии и Турции приняли участие в наблюдении за ходом выборов на спорных территориях Молдавии и Валахии. Таким образом, Россия стояла у истоков не только организации и проведения демократических выборов (вспомним Рюрика и Новгородское вече), но и международного наблюдения за избирательными кампаниями, хотя, конечно, невозможно поставить знак равенства между той и современными миссиями наблюдателей.
С начала 90-х годов ХХ века и на наших глазах стал формироваться новый институт международного публичного права, регулирующий достаточно специфический вид общественных и международных отношений, связанных с международным наблюдением за выборами и референдумами.
Сегодня при всей гамме разнообразий организации национальных электоральных процедур наблюдается общая тенденция к гармонизации в вопросах регулировании реализации избирательных прав и свобод, в чем можно убедиться, сравнивая выборы в различных государствах мира. Все государства проводят выборы примерно по одинаковой схеме: законодательно устанавливается национальная избирательная система (как в узком, так и в широком смыслах), определяется избирательный корпус и порядок его учета (обязательный или уведомительный), формируются или возлагаются полномочия на независимые избирательные органы, проводиться избирательная кампания со своими национальными особенностями по срокам, этапам, ограничениям для участников. Затем – голосование и установление итогов и результатов выборов.
На всех стадиях избирательного процесса с определенного времени (государства приняли соответствующие международные обязательства) стал присутствовать новый специальный субъект – международный наблюдатель. И правовые основы его деятельности регулируются международными актами. Однако их применение происходит по-прежнему в рамках национального законодательства. С точки зрения права это возможно, если допустить, что институт международного наблюдения имеет межотраслевой характер.
Наиболее институализированная форма международного наблюдения сложилась на уровне международных и ряда межгосударственных организаций и на этой основе нашла свою формализацию в целом ряде международных актов и документов. Именно указанные организации можно отнести к первой видовой группе, которая осуществляет наблюдение за выборами. Две другие группы субъектов международного наблюдения за выборами включают специализированные органы и организации и различных специалистов, соответственно.
|
Межгосударственные объединения |
Специализированные органы и организации |
Специалисты |
|
|
|
Однако формальное международное закрепление (в различном юридическом статусе) нашли только документы межгосударственных объединений.
Порядок юридического закрепления принципов и норм международного наблюдения за выборами и референдумами устанавливался каждой международной и межгосударственной организацией самостоятельно, опираясь на особенности своей текущей деятельности, состав участников и уставные (или политико-правовые) цели организации. Подходы к международно-правовому закреплению процедур международного наблюдения за национальными выборами и референдумами со стороны межгосударственных организаций можно разделить на «жесткое право» и «мягкое право» регулирования этих процедур.
К семье «жесткого права» закрепления порядка и правил мониторинга мы относим те межгосударственные объединения, которые определяют порядок и процедуры международного наблюдения за национальными выборами и референдумами в своих актах, принятых директивными органами, уполномоченными государствами-участниками принимать обязательные для исполнения решения, или ратифицированных государствами-участниками и имеющих обязательный характер (СНГ, ШОС). В этом контексте следует упомянуть Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (от 7 октября 2002 года), Декларацию МПА СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках Содружества Независимых Государств»; Положение о Миссии наблюдателей от Шанхайской организации сотрудничества на президентских и/или парламентских выборах, а также референдумах от 15 мая 2006 года, которое утверждено решением Совета министров иностранных дел государств – членов Шанхайской организации сотрудничества.
Последовательно и достаточно близко к семье «жесткого права» идет развитие нормативного регулирования электоральной сферы в Совете Европы, принимающем соответствующие международные акты, имеющие обязательный характер, поддерживаемый, в том числе, специальным международным судебным механизмом. Речь идет, в частности, о Конвенции о правах человека и основных свободах (от 4 ноября 1950 года) в части Протокола № 1 (статья 3) к данной Конвенции.
К семье «мягкого права» регулирования международного наблюдения за выборами и референдумами можно отнести те межгосударственные объединения, которые такое закрепление не производят (ООН, ОБСЕ, ЕС, ОАГ). При этом государства-участники руководствуются при организации международного наблюдения либо документами, разработанными исполнительными органами организации, но не прошедшими процедуру коллегиального утверждения, либо разработками других партнерских организаций, но также не прошедшими процедуру коллегиального утверждения государствами-участниками и имеющими рекомендательный характер, реализация которых зависит от доброй политической воли государства – участника международной или межгосударственной организации.
Речь идет, в частности, о Декларации принципов международного наблюдения за выборами от 27 октября 2005 года, которая была разработана Департаментом электорального содействия ООН, Руководстве по наблюдению за выборами от июня 2010 года, которое было разработано БДИПЧ ОБСЕ (шестое издание), Своде рекомендуемых норм при проведении выборов от 30 октября 2002 года, Справочнике по наблюдению за выборами в Европейском Союзе (вторая редакция от 2008 года), пособиях для избирательных наблюдательных миссий Организации американских государств «Критерии для наблюдения за выборами» (опубликовано Генеральным секретариатом ОАГ в марте 2008 года) и «Наблюдение за применением избирательных технологий» (опубликовано Генеральным секретариатом ОАГ в 2010 году).
Фактически международные и межгосударственные организации, использующие «мягкое право» в своих подходах к международному наблюдению и оценкам национальных электоральных процедур, больше опираются на формирующийся «международный обычай» и добрую политическую волю в этой сфере международных правоотношений, предоставляя большую свободу усмотрения при принятии решений непосредственно руководству миссий международного наблюдения, что накладывает, несомненно, определенный отпечаток непосредственно на практическую деятельность международных миссий наблюдения, которые порой становятся «заложниками» политической ситуации или геополитических «атак».
Организация Объединенных Наций, являясь одной из старейших межгосударственных организаций, в чью компетенцию входят гуманитарные вопросы, еще не приняла документ, имеющий обязательный юридический характер, посвященный вопросам международного наблюдения за выборами и референдумами. Но есть «рекомендательные» документы, имеющие отношение к этой организации и вопросам организации международного наблюдения за выборами, в частности, Декларация принципов международного наблюдения за выборами от 27 октября 2005 года.
С правовым статусом этого документа возникает некоторая путаница, поскольку даже в научной литературе указанную Декларацию называют документом ООН. Как известно, процесс подготовки текста указанной Декларации был инициирован в 2001 году Национальным демократическим институтом международных отношениям (NDI, США) и Отделом ООН по оказанию помощи в проведении выборов. 27 октября 2005 года Декларацию индоссировали (от англ. endorse – ставить подпись на обороте документа в качестве свидетельства его законной передачи) 22 международные организации, в том числе Африканский Союз, Европейская Комиссия, Венецианская комиссия Совета Европы, Межпарламентский Союз, Организация американских государств, Секретариат ООН, ОБСЕ, Парламентская Ассамблея Совета Европы. Данная Декларация, безусловно, является шагом вперед по пути современного развития института международного наблюдения за выборами, но придавать Декларации статус документа ООН либо другой межгосударственной организации, чей представитель индоссировал этот документ, наверно, преждевременно без соответствующего решения директивных, а не административных органов ООН.
Несколько конкретнее идет развитие правового регулирования вопросов международного наблюдения в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (до 1995 г. – Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе - СБСЕ). В 1990 году Конференция СБСЕ по человеческому измерению приняла итоговый Копенгагенский документ, заложив в него не только принципы развития отношений в цивилизованном социуме, направленные на поддержку демократических начал в зоне ответственности организации, но и установила основополагающие политические принципы организации и проведения национальных демократических выборов, включая элементы международного наблюдения за их проведением. С целью повышения «авторитетности избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы», впервые были закреплены обязательства государств-участников ОБСЕ приглашать международных наблюдателей наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом, а также стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне при условии, что наблюдатели не будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс. Причем основная задача института международного наблюдения за выборами на период его становления формулировалась именно как «повышение авторитетности избирательного процесса».
Развитие института международного наблюдения в рамках ОБСЕ происходит одновременно в двух плоскостях: принятие «мягких» документов директивными органами ОБСЕ и уже на их основе осуществление инструктивных разработок одним из административных структурных подразделений ОБСЕ – Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), которому в соответствии с решением Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года было поручено разработать руководство с целью улучшения подготовки и методики проведения наблюдения за выборами, что отвечало реалиям того периода становления института международного наблюдения за выборами.
Если документы, принимаемые директивными органами ОБСЕ, имеют статус международных актов (имеющие политический, а не юридический характер), то распространить этот статус на документы структурного административного, хотя и специализированного, подразделения ОБСЕ – БДИПЧ – без утверждения или одобрения руководящих органов ОБСЕ (Парламентской Ассамблеей или Постоянным советом, либо Советом министров) представляется уже недостаточным, принимая во внимание необходимость повышения роли коллективных органов в регулировании механизма международного наблюдения.
В настоящее время, с учетом накопленного международного и национального опыта и потребностей дальнейшего формирования современной системы международных обязательств по проведению демократических выборов, все более объективной видится необходимость разработки и принятия дополнительных международных обязательств в этой области.
Как известно, ряд инициатив государств-участников ОБСЕ, направленных на принятие документа ОБСЕ, комплексно и коллегиально регламентирующего вопросы международного наблюдения, в том числе с учетом принятого на Стамбульском саммите глав государств и правительств государств-участников ОБСЕ в 1999 году обязательства выполнять рекомендации миссий международного наблюдения, также пока не нашли поддержки на консенсусной основе у участников организации. Так, государства-участники Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) предложили в ноябре 2007 на рассмотрение ОБСЕ проект документа, озаглавленного «Базовые принципы организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ», который направлен на дальнейшее развитие универсальных демократических стандартов международного наблюдения и обеспечение прав каждого государства на суверенитет в электоральных процессах, однако проект документа так и не был рассмотрен директивными органами ОБСЕ.
В рамках другой европейской организации – Совета Европы – также идут процессы, направленные на определенную формализацию процедур международного наблюдения, близкие с аналогичными процессами в ОБСЕ. В отсутствие четких закрепленных требований по организации международного наблюдения со стороны директивных органов Совета Европы (Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи) документы, содержащие некоторые и, в ряде случаев, предельно общие по форме положения об организации международного наблюдения за выборами (в частности, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов), разрабатывают другие органы этой региональной межгосударственной организации – Венецианская комиссия (Комиссия Совета Европы «За демократию через право»), ее Совет по демократическим выборам Конгресс местных и региональных властей Европы.
При этом нельзя оставить без внимания тот факт, что ПАСЕ неоднократно рекомендовала Комитету Министров преобразовать Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, разработанный Венецианской комиссией и одобренный в 2003 году Комитетом Министров, в конвенцию, носящую обязательный характер, приняв к сведению проект конвенции, разработанный Ассоциацией организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы. В итоге международные наблюдатели Совета Европы, выезжающие на выборы, пользуются документами, носящими рекомендательный характер: Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, Руководящие принципы и пояснительный доклад и Наблюдение за местными и региональными выборами – стратегия и правила Конгресса, одобренные Постоянным комитетом Конгресса региональных и местных властей Европы в июне 2010 года.
В Европейском Союзе закрепление процедур международного наблюдения за выборами также находится на рекомендательном уровне. В феврале 2008 года Генеральный директорат по внешним сношениям и Генеральный директорат по европейскому содействию Европейской Комиссии обнародовали второе издание Справочника по наблюдению за выборами в Европейском Союзе.
В первую очередь справочник был разработан для наблюдателей за выборами в Европейском Союзе, однако в условиях рекомендательного характера этого документа практика идет по несколько другому пути. Так, в период с 2000 по 2007 годы Европейский Союз направил 64 миссии наблюдения за выборами в 41 страну Африки, Азии и Ближнего Востока (ни одна из миссий не была направлена на территорию государства-члена Европейского Союза. Необходимо отметить, что первый международный опыт наблюдения за выборами наблюдатели Европейского Союза получили в России в 1993 году). Такой перекос обусловлен формальным положением пункта 1.3 справочника «Мандат ЕС на наблюдение за выборами», в котором указано – «наблюдательную миссию не следует направлять в страны, где в ходе выборов не ожидается существенных отклонений от международных стандартов или где демократическая деятельность государства в целом считается эффективной». Пункт, также, во многом предопределил юридический статус данного документа, как носящий рекомендательный (справочный) характер, не требующий утверждения директивными органами и направленный преимущественно только за пределами Европейского Союза. На наш взгляд, такой подход, с одной стороны, в значительной степени обесценивает статус и целевую направленность данного документа, поскольку априорно все государства-члены Европейского Союза характеризуются как безусловно демократические в электоральном аспекте, возвышающимися над иными государствами, а с другой – порождает юридический нонсенс, когда документ, предназначенный для применения в одном круге государств, в нем не применяется, а практически и механически применяется в других государствах.
Государства Американского континента в развитии института международного наблюдения идут своим, но близким к европейскому, путем. В Межамериканской демократической хартии, одобренной Генеральной Ассамблеей Организации американских государств (ОАГ) в 2001 г., подчеркивая важность демократии для развития американских народов, зафиксированы основополагающие принципы проведения выборов как выражение суверенитета народа: «периодические, свободные, справедливые и основанные на тайном голосовании». В Хартию включен раздел о международных миссиях наблюдения. Государства-участники, осуществляя свой суверенитет, могут просить у ОАГ консультации или помощи в укреплении и развитии своих учреждений и избирательных процессов, включая направление соответствующих миссий. Миссии для наблюдения за проведением выборов направляются на основе просьбы заинтересованного государства.
Межамериканская демократическая хартия признает ряд прав, связанных с избирательными процессами, указывая критерии, служащие отправной точкой для наблюдательных миссий Организации американских государств. На основе положений таких документов, как Межамериканская демократическая хартия, Департамент сотрудничества и избирательного наблюдения Секретариата политических дел ОАГ разработал ряд пособий для избирательных наблюдательных миссий Организации американских государств, в том числе по вопросам международного наблюдения за применением электронного голосования, с целью обобщения критериев и методов, используемых организацией при наблюдении за избирательными процессами в условиях работы их наблюдательных миссий, которое приводится в настоящем сборнике.
Необходимо отметить, что уставные и основополагающие документы о правах человека ОАГ предусматривают для государств-участников ОАГ и санкции за несоблюдение демократических стандартов при организации и проведении выборов, вплоть до исключения государства-нарушителя из состава организации. Так, в 1962 году Куба была исключена из ОАГ и ее членство восстановлено только с июля 2009 года; с 2010 года Гондурас исключен из ОАГ в связи с военным (государственным) переворотом 28 июня 2009 года и отказом восстановить в должности Президента Гондураса Мануэля Селайю, а также сформировать коалиционное правительство.
Достаточно активно по пути развития четкой регламентации процедур идет развитие института международного наблюдения в Содружестве Независимых Государств. После ратификации Киргизией, Россией и Таджикистаном в 2003 г. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств вступила в силу; затем ее ратифицировала Молдавия (14 января 2005 года), Армения (17 марта 2005 года), впоследствии к Конвенции присоединился Казахстан (4 июля 2007 года). Конвенция остается открытой для присоединения других государств, готовых принять на себя обязательства, вытекающие из Конвенции. Уникальность Конвенции заключается, прежде всего, в том, что впервые в мировой практике стандарты демократических выборов нашли свое закрепление в формате международно-правового акта – конвенции, носящей обязательный, а не рекомендательный характер.
В последующем, уже на базе Конвенции в рамках нормотворческой деятельности СНГ и Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, были разработаны и другие документы, устанавливающие единые правила организации электоральных процедур и их мониторинга на пространстве СНГ: Положение о Миссии наблюдателей от Содружества Независимых Государств на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (решение Совета министров иностранных дел государств – участников Содружества Независимых Государств от 26 марта 2004 г.); Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами (одобрены Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 4 декабря 2004 г.), Декларация МПА СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (одобрена 25 ноября 2008 г.), а также некоторые другие документы.
Принятие указанных документов осуществлялось директивными органами СНГ и МПА СНГ с соблюдением всех установленных процедур в рамках Содружества как межгосударственного объединения.
С точки зрения статуса нормативного закрепления деятельности международных миссий наблюдения по пути СНГ идет и другая, относительно молодая межгосударственная организация – Шанхайская организация сотрудничества. Положение о Миссии наблюдателей Шанхайской организации сотрудничества на президентских и/или парламентских выборах, а также референдумах было утверждено решением Совета министров иностранных дел государств – членов Шанхайской организации сотрудничества 15 мая 2006 года.
Практика показывает, что для урегулирования деятельности международных наблюдательных миссий, конкретизации международных обязательств государств по организации и проведению демократических электоральных процедур, открытости и доступности для проведения международного наблюдения за выборами и референдумами остается крайне востребованным такой источник современного международного права как международный договор (конвенция, соглашение и др.), который установил бы четкие стандарты поведения как для международных наблюдателей, так и для принимающих государств.
На наш взгляд, необходимо исходить из «сбалансированного» представления о существующих в настоящее время общностях международного права и внутригосударственного, конституционного права для целей регулирования правового положения международных наблюдателей при проведении национальных выборов и учитывать тенденцию, в соответствии с которой такое регулирование может идти только по пути установления универсальных международных стандартов в вопросах регулирования международного наблюдения за выборами и референдумами в интересах дальнейшего правового развития национального избирательного права и законодательства, обеспечивающего политические права и свободы граждан.
***
Международное право в современных международных отношениях должно выступать как наивысшая ценность, идеал справедливости, и одновременно быть инструментом мирного разрешения возникающих споров и противоречий, в том числе и в такой «хрупкой» сфере межгосударственных отношений, как гуманитарная. Однако порой проявляется совершенно другая тенденция – отдельные государства считают допустимым трактовать право в своих интересах, используя для этого существующую «пробельность» формирующегося международного института избирательного права. Об этом красноречиво свидетельствует нежелание отдельных групп государств, имеющих большинство в межгосударственных организациях, перейти к нормативному регулированию института международного наблюдения, используя порой данный институт в политических интересах. В этой связи возникает вопрос: не превращается ли международное право из права справедливости в право или права сильного, а не равного?
Если сегодня демократия является единственной цивилизованной формой организации публичной власти, то главным элементом ее страховки должен стать институт международного мониторинга выборов и референдумов, основанный на четких и согласованных международных критериях демократических процедур и принципах, унифицированных и закрепленных в основном по юридической силе международном акте – международном договоре. Цель этого «страхового механизма» – сближение позиций различных групп государств и правовых систем в дальнейшем раскрытии уже существующих и вновь разрабатываемых демократических стандартов организации и проведения выборов, референдумов, в защите избирательных прав и свобод граждан, сохранении справедливого и прочного мира.
Спасибо за внимание.
