Доклад Председателя ЦИК России В.Е. Чурова «Организация открытого публичного процесса рассмотрения жалоб», подготовленный для Международной конференции «Обмен лучшим практическим опытом», 24 января 2011 года, Индия, Дели
Возможность обжалования нарушений и ответственность за нарушения избирательных прав граждан. Права и свободы человека и гражданина провозглашены в основополагающих международных документах и правовых актах демократических государств. Специальное внимание уделяется роли государства в обеспечении мер их эффективной защиты, а также соблюдению сроков рассмотрения обращений о нарушении избирательных прав, независимости и беспристрастности избирательных комиссий и судов, ответственности лиц, виновных в совершении запрещенных законами действий (бездействия).
В вопросах обеспечения и защиты прав граждан Российская Федерация действует в соответствии с подписанными и ратифицированными ею международными документами, закрепляющими гарантии гражданских и политических прав и свобод, базовые стандарты и критерии честных и справедливых выборов.
Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан обращаться лично, право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Установленный порядок распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, определенном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Право на обращение реализуется свободно и добровольно и не должно нарушать права и свободы других лиц.
Законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации о выборах устанавливает особый порядок обжалования нарушений избирательных прав граждан.
Особое отношение к обеспечению адекватной и своевременной защиты избирательных прав граждан, осуществляемой в ходе обжалования нарушений в этой сфере, обусловлено важностью предмета спора, определением избирательных прав как составной части политических прав и свобод гражданина, значением выборов как властеобразующего, учредительного института в жизни общества, четкими временными рамками осуществления конкретных избирательных действий.
Российское законодательство рассматривает жалобу как разновидность обращения, предметом которого является восстановление или защита его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, а заявление – как просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критику деятельности указанных органов и должностных лиц.
Законодательство Российской Федерации предусматривает два способа рассмотрения обращений (жалоб, заявлений) – административный (инстанционный) и судебный. Они имеют существенные отличия по кругу лиц, наделенных правом подачи соответствующей жалобы, по установленным процедурам рассмотрения жалоб, по юридическим последствиям принимаемых решений. При одновременном обращении в суд и избирательную комиссию последняя обязана приостановить рассмотрение жалобы; в случае вынесения судом решения по существу жалобы избирательная комиссия прекращает ее рассмотрение.
Вместе с тем административный и судебный порядок обжалования нарушений избирательных прав и разрешения электоральных споров при относительно автономных, с юридической точки зрения, способов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, взаимодополняемы.
Обжалование нарушений избирательных прав в избирательных комиссиях (обращения в избирательные комиссии). В соответствии с Конституцией Российской Федерации защита избирательных прав является обязанностью государства. В частности от имени государства защиту избирательных прав граждан осуществляют избирательные комиссии.
Российское законодательство о выборах предусматривает возможность обжалования нарушений в избирательные комиссии. Согласно положениям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательные комиссии обеспечивают защиту избирательных прав граждан в ходе подготовки и проведения выборов, в том числе при рассмотрении поступающих обращений о нарушении законодательства о выборах.
Практика показывает, что такое право участниками избирательного процесса активно используется, а жалобы и заявления рассматриваются в административном порядке в избирательных комиссиях. Важную роль в этом вопросе играет организация работы по рассмотрению обращений о нарушении избирательного законодательства.
Избирательные споры (обращения о нарушении избирательных прав), хотя и могут рассматриваться как нежелательные спутники любой избирательной кампании, тем не менее, неизбежны, поскольку в ходе подготовки и проведения выборов сталкиваются интересы их участников – политических партий, кандидатов, граждан. Действия участников избирательного процесса могут войти в противоречие с законодательством о выборах, а конфликты, зачастую весьма острые, – возникнуть с участием широкого круга субъектов, например, представителей СМИ, организаторов выборов, правоохранительных органов, кандидатов, избирателей.
Одновременно значительное число избирательных споров свидетельствует о росте политической активности граждан, общественной и государственной значимости выборов, повышении интереса к их результатам. Во многом рост числа обращений граждан по вопросам соблюдения и защиты избирательных прав фактически является подтверждением конкурентного, состязательного характера избирательных кампаний, готовности воспринимать избирательные органы в качестве арбитров в разрешении спорных и конфликтных ситуаций.
Хотя процедура рассмотрения обращений в законодательстве носит рамочный характер, тем не менее, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» заложены следующие важные требования:
обязательность рассмотрения обращений: избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы;
широкие возможности реагировать на нарушения: избирательные комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны принять меры по пресечению этих нарушений в установленные сроки и незамедлительно информировать обратившуюся избирательную комиссию о результатах проверок;
открытый и публичный характер рассмотрения жалоб: на заседание избирательной комиссии при рассмотрении обращений, а также в иных случаях, когда рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав и права граждан на участие в референдуме, приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения;
оперативность рассмотрения: законом установлены сжатые сроки совершения соответствующих действий по рассмотрению обращений, причем по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – ответ заявителю дается немедленно.
Учитывая иерархическое построение системы избирательных комиссий (в Российской Федерации действуют Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные, в том числе районные, городские и иные избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии), процесс организации рассмотрения жалоб можно представить следующим образом.
Решения или действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую избирательную комиссию. Например, жалоба на решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района должна рассматриваться избирательной комиссий субъекта Российской Федерации. При рассмотрении жалобы избирательная комиссия обязана принять мотивированное решение по существу спора, за исключением случаев, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии.
С целью придания действующей схеме большей эффективности найдена мобильная и полезная форма разрешения конфликтных ситуаций – создание рабочих групп, в том числе по предварительному рассмотрению жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также рабочих групп по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов. Рабочие группы наделяются полномочиями исключительно рекомендательного характера, но их главная задача – предварительное изучение всех обстоятельств и подготовка материалов, необходимых для принятия соответствующей избирательной комиссией решения по существу обращения.
Важным фактором, гарантирующим соблюдение и дополнительную защиту избирательных прав граждан, в том числе с позиции рассмотрения обращений и практической ценности результатов такой работы, является следующее положение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.
В случае если решение комиссии противоречит закону либо принято с превышением установленной компетенции, оно подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение в нижестоящую комиссию, решение которой было отменено. В случае если нижестоящая комиссия повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия. За неисполнение решения вышестоящей комиссии в законодательстве установлена ответственность в виде расформирования нижестоящей избирательной комиссии.
Дополнительная гарантия защиты избирательных прав реализуется также и в том, что члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные на то соответствующими избирательными комиссиями, при выявлении в действиях лица состава правонарушения вправе составить протокол об административном правонарушении и направить материалы в суд для решения вопроса о привлечении к ответственности.
Обращения в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о нарушениях избирательного законодательства. Следует признать, что значительное количество обращений, рассматриваемых вышестоящими избирательными комиссиями, зачастую является следствием ненадлежащего исполнения своих полномочий нижестоящими комиссиями. Нередки случаи, когда граждане, не получив из соответствующих комиссий обоснованных ответов на свои обращения, вынуждены обращаться непосредственно в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Общее количество обращений, поступивших в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации при подготовке и проведении единых дней голосования в субъектах Российской Федерации, можно представить следующим образом (при этом обязательно следует соотнести их с количеством проводимых голосований): октябрь 2009 года – 6780 голосований и 453 обращения; март 2010 года – соответственно 6075 и 425; октябрь 2010 года – 7586 и 581. Закономерным может стать вопрос о количестве обращений, в которых факты нарушений нашли подтверждение. Например, на выборах в марте 2010 года подтвердилось каждое седьмое обращение в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, в октябре 2010 года – каждое девятое.
Рабочей группой Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по предварительному рассмотрению жалоб (заявлений), например, в единый день голосования в субъектах Российской Федерации, состоявшийся в октябре 2010 года, рассмотрено 14 жалоб на решения избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Из них вынесены на рассмотрение на заседания Комиссии 12, из которых по итогам работы семь жалоб были удовлетворены. Следует подчеркнуть, что на заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации выносятся решения нижестоящих комиссий, имеющих жизненно важное значение, например, о регистрации кандидата, списка кандидата, формировании избирательной комиссии, итогах голосования и результатах выборов, ряд иных.
Гласность и открытость при рассмотрении избирательных споров в российской избирательной системе. Гласность и открытость при рассмотрении обращений повышают ответственность избирательных комиссий, обязывают их принимать компетентные правовые решения. Этим принципам придается особое значение в работе избирательных комиссий всех уровней. Так, все жалобы и заявления, поступившие в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в ходе выборов, состоявшихся 10 октября 2010 года, обсуждались представителями российских общественных организаций, экспертами в области избирательного права, юристами и политологами. Начиная с 2007 года, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подготавливает специальное издание, в котором публикуются все поступившие в Комиссию жалобы и заявления, ответы на них и принятые по итогам их рассмотрения решения; издание направляется в федеральные органы государственной власти, политическим партиям, размещается в общедоступной телекоммуникационной сети общего пользования Интернет.
Используется и такая возможность для рассмотрения обращений: члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и члены избирательных комиссий субъектов Российской Федерации ведут личный прием, в ходе которого граждане обращаются по вопросам о нарушении избирательных прав. Поступившие обращения рассматриваются в установленном порядке.
Дополнительной возможностью для обращения граждан в избирательные комиссии, в том числе в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, помимо почтовой связи и личного приема, является Интернет-портал, объединяющий официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и сайты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Обращения, поступившие в электронном виде, рассматриваются в соответствии с законодательством.
На Интернет-сайтах избирательных комиссий ряда субъектов Российской Федерации (например, в Краснодарском крае, Свердловской области) используется специальный ресурс, позволяющий в режиме он-лайн получать информацию о заседаниях комиссии, в том числе рассматривающих обращения о нарушении избирательных прав.
Дважды в год, в единые дни голосования в субъектах Российской Федерации, при подготовке и проведении голосования, подведении его итогов, а также при проведении федеральных выборов, в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации работают телефонные «горячие линии» связи с избирателями. Обращения рассматриваются, поставленные в них вопросы решаются на месте или адресуются в нижестоящие избирательные комиссии; организуется контроль за их результативным рассмотрением.
Организуется общественное наблюдение за соблюдением избирательных прав граждан. В его рамках в ходе прошедшего единого дня голосования 10 октября 2010 года работали три «горячие линии» связи с избирателями, организованные российскими общественными организациями. Позвонив по их телефонным номерам, можно было задать любой вопрос о выборах и получить квалифицированный ответ. Жалобы и заявления о нарушении законодательства о выборах, а также по иным вопросам, касающимся выборов, оперативно рассматривались, заявителям направлялся ответ. Итоговые доклады о работе общественных «горячих линий» связи обнародовались, представлялись в органы государственной власти, в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Общественные «горячие линии» были организованы Российским фондом свободных выборов, Ассоциацией некоммерческих организаций по защите избирательных прав «Гражданский контроль» и Общественным советом «Честный выбор».
В ходе работы организаторы «горячих линий» использовали различные формы коммуникации с избирателями: прием сообщений по телефону, прием SMS-сообщений, проведение мониторинга федеральных и региональных средств массовой информации, интернет-сайтов.
На общественную «горячую линию» Российского фонда свободных выборов поступило 1771 обращение; на общественную «горячую линию» Ассоциации «Гражданский контроль» – 283 телефонных звонка и 253 SMS-сообщения, на общественную «горячую линию» Общественного совета «Честный выбор» – 43 телефонных звонка.
Из 1771 обращения на «горячую линию» Российского фонда свободных выборов в единый день голосования 10 октября 2010 года поступило 432. Максимальное количество обращений (489) было принято на общественной «горячей линии» в Самарской области, в Республике Татарстан – 284, в Чувашской Республике – 175, в Тамбовской области – 142, на центральный пункт в Москве – 200.
По характеру обращения распределились следующим образом: вопросы избирателей – 732 звонка (41,3 %), вопросы социально-бытового характера – 359 (20,3 %), организация избирательного процесса – 172 (9,7 %), незаконная предвыборная агитация – 110 (6,2 %), остальные звонки были связаны с иными вопросами. Принимались следующие меры реагирования: давались разъяснения (консультации) – по 1271 обращению (61,6 %), направлялись в соответствующие избирательные комиссии – по 295 (14,3 %) и в органы исполнительной власти – по 262 (12,7 %), по остальным обращениям приняты иные меры реагирования.
Активность граждан в субъектах Российской Федерации, прежде всего, обусловлена уровнем проходящих в регионах выборов. Так, из регионов, где проходили выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поступило 259 (14,6 %) обращений граждан, выборы депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров субъектов Российской Федерации – 1018 (57,5 %), выборы глав муниципальных образований административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации – 256 (14,5 %), выборы в органы местного самоуправления административных центров субъектов Российской Федерации, муниципальных районов и городских округов – 238 (13,4 %).
Такой оперативный механизм работы с обращениями граждан мы считаем весьма действенным.
Обжалование в суде. Избирательные комиссии наделены большими правами и имеют реальную возможность восстановить избирательные права граждан в случае их нарушения. Однако значительная нагрузка в сфере защиты избирательных прав ложится на суды; при этом предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.
Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; такая судебная защита распространяется также на участие граждан и их политических объединений в выборах. Органы судебной власти занимают центральное место в государственной защите избирательных прав на всех стадиях избирательного процесса, учитывая обязательность судебных решений для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц; неукоснительность их исполнения на всей территории Российской Федерации; невозможность пересмотра судебных решений иными органами государственной власти. При этом решения суда обязательны для исполнения избирательными комиссиями.
Указанные условия и юридическое значение судебных решений вносят свою лепту в усиление эффективности разрешения избирательных споров. Судебные органы, осуществляющие рассмотрение дел, связанных с защитой избирательных прав, представлены Конституционным Судом Российской Федерации и системой судов общей юрисдикции.
Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право обратиться в суд предоставлено избирателям, участникам референдума, кандидатам и их доверенным лицам, избирательным объединениям и их доверенным лицам, иным общественным объединениям, инициативным группам по проведению референдума и их уполномоченным представителям, наблюдателям, а также избирательным комиссиям. Перечисленные лица вправе обратиться в суд от своего имени в защиту своих нарушенных прав.
Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации в указанный перечень лиц, которым предоставлено право обращения в суд, включен прокурор.
Решения комиссий об итогах голосования, результатах выборов обжалуются в суды соответствующего уровня согласно установленной подсудности. При этом суд рассматривает решение комиссии, организующей выборы, а также решение нижестоящей комиссии, принимающей участие в проведении данных выборов, если допущенные нарушения могли повлиять на результаты выборов.
Так, в Верховный Суд Российской Федерации обжалуются решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а в суды субъектов Российской Федерации – решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти; решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды.
Особое значение в развитии избирательного права, совершенствовании правоприменительной практики имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. Усиливается роль органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. Шаг за шагом, разрешая конкретные правовые конфликты, а иногда и поправляя законодателя, судебная ветвь власти расширяет инструментарий защиты избирательных прав граждан.
В качестве основных выводов о сложившейся в Российской Федерации системе и процессе организации рассмотрения жалоб о нарушениях избирательного законодательства можно отметить следующее.
В целом в России создана максимальная прозрачность и действенность рассмотрения обращений на нарушения избирательного законодательства. Избирательные комиссии обеспечивают рассмотрение поступивших жалоб и заявлений участников избирательного процесса в установленные сроки и в соответствии с требованиями законодательства. Своевременное реагирование избирательных комиссий на конфликтные ситуации, возникающие в ходе выборов, является эффективной мерой защиты избирательных прав граждан.
Одновременно процесс рассмотрения жалоб и заявлений требует постоянного совершенствования. И действия избирательных комиссий по рассмотрению обращений, и непосредственно сами обращения должны подвергаться серьезному и тщательному анализу, стать основой для координации усилий организаторов выборов, а также их взаимодействия с правоохранительными органами, судами в целях обеспечения и защиты избирательных прав граждан. Выявляя наиболее узкие места в избирательном законодательстве и правоприменительной практике, избирательные споры тем самым способствуют совершенствованию и демократизации российской избирательной системы.
|
Председатель |
В.Е. Чуров |
