Лекция Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Владимира Евгеньевича Чурова «Адвокаты и нотариусы в избирательном процессе»

 

АДВОКАТЫ И НОТАРИУСЫ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию.

Целями и задачами избирательных комиссий всех уровней в силу пункта 3 статьи 20 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» являются обеспечение реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также осуществление подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации.

Таким образом, можно говорить о том, что представители системы избирательных комиссий и адвокатуры выполняют единую миссию по защите прав граждан, к числу которых относится и право избирать и быть избранным, гарантированное статьей 32 Конституции Российской Федерации.

При этом адвокат не может оказывать результативную профессиональную помощь доверителю до тех пор, пока между ними не будет достигнуто полное взаимопонимание. Доверитель должен чувствовать абсолютную уверенность в том, что вопросы, обсуждаемые с адвокатом, и предоставленная им адвокату информация останутся конфиденциальными, без каких-либо требований или условий.

Избирательная комиссия обязана организовать избирательный процесс  таким образом, чтобы избирателю были созданы все условия для беспрепятственной реализации его прав на участие в выборах как в качестве кандидата, так и в качестве избирателя с соблюдением тайны голосования.

В случае нарушения своих прав избиратели и иные участники избирательного процесса могут обратиться к адвокату за получением квалифицированной юридической помощи, и последний, выполняя функции представителя заявителя, становится участником избирательных правоотношений, поскольку ему приходится взаимодействовать с избирательными комиссиями.

Нередки случаи, когда адвокаты становятся членами избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса различного уровня.

Так, в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в течение двух сроков подряд активно работает Николай Евгеньевич Конкин, который с 1994 по 2003 годы являлся адвокатом в г. Санкт-Петербурге. В 2007 году Н.Е. Конкин вошел в состав руководства ЦИК России и был избран ее секретарем.

Членом ЦИК России с правом совещательного голоса на протяжении ряда лет был адвокат, практикующий в Москве, Вадим Юрьевич Прохоров, который является активным участником многих избирательных кампаний всех уровней и имеет большой опыт в применении избирательного законодательства.

В прошлом составе Избирательной комиссии Самарской области в качестве ее члена с правом решающего голоса работал вице-президент Палаты адвокатов Самарской области Андрей Владимирович Сучков.

В этой связи следует констатировать, что деятельность избирательных комиссий может быть самым тесным образом связана с деятельностью адвокатской. Обе системы могут дополнять друг друга, вырабатывая прежде всего практику применения законодательства.

Адвокаты активно используют свои полномочия по защите прав своих доверителей, обращаясь по различным вопросам в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и другие избирательные комиссии. Однако не всегда адвокатами учитываются особенности избирательного законодательства, что влечет за собой необходимость разъяснения их соответствующих положений.

Так, в ЦИК России поступило обращение адвоката Г.Ф. Мартыновича из г. Липецка, который оспаривал законность решений и действий участковой избирательной комиссии избирательного участка № 7 и территориальной избирательной комиссии города Ельца в связи с удалением из помещения для голосования члена участковой комиссии с правом совещательного голоса А.В. Марченко, в отношении которой было возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 141 Уголовного кодекса Российской Федерации за воспрепятствование работе избирательной комиссии.

Между тем, в соответствии с пунктом 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут обратиться избиратели, участники референдума, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативная группа по проведению референдума и ее уполномоченные представители, наблюдатели, а также комиссии.

По смыслу данной нормы указанные лица вправе обжаловать не любые решения и действия (бездействие), а только нарушающие их избирательные права.

Адвокат, осуществляющий защиту члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса в уголовном процессе, не является субъектом, обладающим правом на обращение с жалобами на действия (бездействие) избирательных комиссий.

Адвокат Адвокатского бюро г. Москвы «Вашъ юридический поверенный» Е.В. Устинов, будучи защитником обвиняемого по уголовному делу возбужденному в Иркутской области по факту совершения преступления, предусмотренного п. «а» ч. 2 ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации, в своем обращении в ЦИК России, ставя вопрос о критериях разграничения преступления, предусмотренного п. «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ, и административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.16 КоАП РФ, фактически просил оценить возможность переквалификации действий подзащитного.

В своем  ответе ЦИК России вынуждена была обратить особое внимание на то, что избирательная комиссия не наделена полномочиями по оценке тех или иных действий в качестве уголовного преступления или административного правонарушения при осуществлении уголовного преследования в рамках уже возбужденного в установленном порядке уголовного дела.

Исходя из изложенных в обращении конкретных обстоятельств, их оценка со стороны ЦИК России могла бы являться прямым вмешательством в компетенцию следственных органов Иркутской области, что запрещено законом.

Приведенные примеры показывают необходимость более детального изучения специфики правоотношений, возникающих в процессе применения норм избирательного законодательства.

Наиболее показательными примерами такой специфики может служить следующее.

В соответствии с пунктом 4 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Названным Федеральным законом, в частности его статьей 28, определены случаи, когда избирательная комиссия обязана принимать решения на своем заседании большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Согласно пункту 13 этой статьи в такой процедуре принимаются решения об отмене решения избирательной комиссии в порядке, предусмотренном пунктом 11 статьи 20 и пунктами 6 и 7 статьи 75 данного Федерального закона. В иных случаях избирательная комиссия, в том числе ЦИК России, самостоятельно определяет порядок рассмотрения жалобы и форму принятия по ней решения.

Ни указанной статьей, ни другими нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ни иными федеральными законами не предусмотрено обязательное принятие ЦИК России на своем заседании коллегиального решения по любому обращению о нарушении избирательного законодательства, а также решения об оставлении без удовлетворения жалобы на решение, действие (бездействие) нижестоящей избирательной комиссии.

В соответствии с пунктом 4 статьи 20 этого Федерального закона избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно.

Таким образом, исходя из содержания пункта 4 статьи 20 во взаимосвязи с иными вышеназванными нормами Федерального закона, если иное прямо не предусмотрено законом, то процедура рассмотрения заявления о нарушении избирательных прав и принятия решения по нему определяется самостоятельно избирательной комиссией, которая обязана дать ответ по такому обращению в установленной ею форме.

Нередко в избирательные комиссии поступают обращения с просьбой об отмене решений о результатах выборов. При этом авторы обращений не учитывают, что в соответствии с пунктами 11, 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» результаты выборов могут быть отменены лишь в судебном порядке.

В полномочия избирательных комиссий Российской Федерации, определенные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не входит совершение действий, отнесенных к компетенции суда, дача оценки законности принятых судом решений и их отмена, а равно проверка обстоятельств, послуживших основанием для принятия судом соответствующего решения.

Таким образом, все излагаемые в заявлениях и жалобах, содержащих указанную просьбу к избирательным комиссиям, факты с точки зрения их влияния на результат выборов могут получить исключительно судебную оценку. В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» любое вмешательство в процесс осуществления правосудия и судебную деятельность недопустимо и преследуется по закону.

Являясь участниками избирательных споров, разрешаемых в судебном порядке, адвокаты в определенной степени участвуют в формировании судебной практики по делам о защите избирательных прав граждан.

При этом специалистам хорошо известны и те вопросы правоприменения, которые в судебной практике находят неоднозначное разрешение.

В ближайшем времени ожидается принятие постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», к проекту которого было дано много предложений всеми заинтересованными сторонами. Принятие этого постановления даст ответы на многие спорные вопросы.

Подобное обобщение судебной практики по избирательным спорам необходимо для обеспечения правильного и единообразного применения избирательного законодательства как судами, так и избирательными комиссиями всех уровней, которые не могут не учитывать позицию Верховного Суда Российской Федерации в своей работе. Бесспорно, это окажет влияние и на работу адвокатов, участвующих в процессах по делам данной категории.

Залогом успешного сотрудничества избирательных комиссий и представителей адвокатского сообщества в процессе реализации своих полномочий могло бы стать участие адвокатских образований в работе избирательных комиссий различного уровня.

Примеры непосредственного участия адвокатов в работе комиссий уже были озвучены. Но не меньшую пользу адвокаты могут принести и в работе общественных советов, которые создаются при избирательных комиссиях различного уровня.

Так, в работе Общественного научно-методического консультативного совета при ЦИК России самое активное участие принимает заслуженный юрист Российской Федерации, ректор Российской академии адвокатуры и нотариата Гасан Борисович Мирзоев.

В то же время в практике встречаются случаи участия адвокатов в реализации технологий, не имеющих своей целью реальную защиту избирательных прав граждан, а направленную, скорее, на достижение иных целей.

Так, в день голосования на выборах главы городского поселения муниципального района Московской области 10 октября 2010 года избиратель Н. обратилась в городской суд Московской области с заявлением о признании незаконным решения территориальной  избирательной  комиссии района Московской области Об установлении степени дополнительной защиты избирательных бюллетеней для голосования на выборах главы городского поселения муниципального района», которым предусмотрены проставление печати ТИК района в избирательных бюллетенях, действия ТИК района по передаче избирательных бюллетеней участковым избирательным комиссиям, действия участковых избирательных комиссий по выборам главы городского поселения муниципального района Московской области по выдаче избирательных бюллетеней избирателям.

В судебных заседаниях интересы заявителя представляла адвокат из г. Иркутска А., являвшаяся членом ТИК района с правом совещательного голоса от кандидата на должность главы городского поселения.

При этом примечательно, что после отмены определением Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда решения избирательной комиссии о регистрации этого кандидата А. вновь обрела статус члена ТИК с правом совещательного голоса, но уже от избирательного объединения районного отделения Московского областного отделения Политической партии.

Несмотря  на  то,  что  определением городского суда производство по делу было прекращено, поскольку заявителем оспаривались действия и решение избирательных комиссий, которые не затрагивают его прав и законных интересов, в рассматриваемой ситуации складывалась реальная угроза срыва выборов главы городского поселения муниципального района, так как заявителем обжаловалась фактически сама процедура голосования, при том что она никоим образом не влияла на права граждан и самой Н., принявшей участие в голосовании.

 

Обращение в суд 10 октября 2010 года могло быть направлено не на реальную защиту избирательных прав, а на дестабилизацию избирательного процесса и воспрепятствование реализации избирательных прав граждан группой лиц. Эту ситуацию еще предстоит оценить следственным органам.

Однако хочется надеяться, что случаи участия адвокатов в столь сомнительных процессах встречаться больше не будут, поскольку главной задачей нашей деятельности является защита прав граждан, а не поиск механизмов к затруднению их реализации.

Среди субъектов избирательного процесса необходимо выделить и нотариусов, которые хоть и не являются основными его участниками, но их роль в избирательном процессе представляется немаловажной.

В соответствии со статьей 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

Нотариусы как участники избирательного процесса при осуществлении своих полномочий руководствуются не только ведомственными актами, но и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, в частности федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», а также иными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы избирательного права и избирательного процесса.

В ходе избирательного процесса нотариусы осуществляют ряд важных юридически значимых действий.

1. Заверяют подлинность правоустанавливающих документов политических партий, их региональных отделений (уставов, свидетельств о регистрации, предусмотренных законом соглашений в случае включения в список кандидатов кандидатур, предложенных общественным объединением, не являющимся политической партией, и ряд иных документов). Заверяют доверенности для получения открепительного удостоверения представителем избирателя, который по уважительным причинам самостоятельно не может прибыть на избирательный участок  для его получения.

2. Удостоверяют подлинность подписи кандидата на документах, необходимых для регистрации кандидатов (списков кандидатов), в случае представления их иными лицами, а не кандидатами лично. В соответствии со статьей 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие иного лица в процедуре представления документов допустимо в случае болезни кандидата или его содержания в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

3. Проставляют удостоверительную надпись о лицах, осуществляющих сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, и подписи этих лиц, а также удостоверяют протокол регистрации членов группы избирателей при проведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата. Кроме того, нотариусы обязаны удостоверить сведения о лицах, осуществляющих сбор подписей, содержащиеся в списке лиц, осуществляющих сбор подписей избирателей, участников референдума, а также их подписи. В данном случае нотариусам необходимо соблюдать не только избирательное законодательство, но и четко следовать предписаниям законодательства о нотариате. К сожалению, не всеми нотариусами добросовестно выполняются данные предписания.

В период избирательных кампаний различных уровней, при проверке избирательными комиссиями документов нередко обнаруживаются ошибки, допущенные нотариусами при совершении ими указанных нотариальных действий. Это приводит к необходимости представлять в соответствующие избирательные комиссии, представителями политических партий уточненные сведения, зачастую повторно оплачивая нотариальные действия.

Совершение нотариусами ошибок в сведениях о лицах, осуществляющих сбор подписей, а именно в паспортных данных указанных лиц, данных об адресах места жительства, при указании фамилии, имени, отчества лица влечет за собой дополнительное предоставление в избирательные комиссии необходимых документов ввиду их уточнения, а также повторную оплату нотариальных действий и приводит к затягиванию совершения избирательных действий. Кроме того, из-за подобного легкомысленного отношения нотариусов к своим профессиональным обязанностям избирательные комиссии вынуждены повторно возвращаться к проверке подписных листов либо корректировать результаты данных проверок с учетом представленных уточнений, что в свою очередь, ввиду скоротечности избирательной кампании усложняет работу избирательных комиссий. В данном случае возникает вопрос о том, сознательно ли нотариусами совершаются данные ошибки? В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (статья 33) нотариусы несут ответственность за неправильное совершение нотариального действия, а контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Хотелось бы, чтобы совершая нотариальные действия нотариусы относились внимательнее к исполнению своих профессиональных обязанностей и своими действиями не создавали препятствий к реализации гражданами Российской Федерации своих избирательных прав.

В целях урегулирования данного вопроса в 2007 году Центральная избирательная комиссия Российской Федерации была вынуждена обратиться к Управляющему делами Аппарата Федеральной нотариальной палаты В.П. Тыдню и директору Федеральной регистрационной  службы – главному государственному регистратору Российской Федерации С.В. Васильеву. Результатом совместной деятельности по устранению недостатков в работе нотариусов явилось внесение в декабре 2007 года изменений в приказ Минюста России от 10 апреля 2002 года № 99 «Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах» (форма 77 – «Удостоверительная надпись об удостоверении протокола регистрации членов группы избирателей при проведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации»), а также направление Федеральной нотариальной палатой информационного письма в субъекты Российской Федерации по вопросам, касающимся совершенствования нотариальных действий. Однако на практике это не решило проблемы совершения данного нотариального действия.

Следующим этапом избирательного процесса, в котором принимают активное участие нотариусы, является нотариальное удостоверение доверенности уполномоченного представителя кандидата, политической партии, ее регионального отделения по финансовым вопросам. Статьей 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьей 35 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», статьями 34, 35 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»  установлено обязательное требование к участникам избирательного процесса о предоставлении данной доверенности. Доверенность, выданная уполномоченному представителю по финансовым вопросам, на осуществление тех или иных финансовых действий должна быть установленной законом формы и нотариально удостоверенной. Однако на данном этапе избирательного процесса также имеются сложность с реализацией данного требования закона со стороны нотариусов.

Вопросы внутренней структуризации политической партии регулируются положениями Федерального закона «О политических партиях», в частности, статьей 15 указанного закона установлена обязанность государственной регистрации самой политической партии и ее регионального отделения в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а структуру политической партии в соответствии со статьей 3 указанного закона могут составлять не только региональные отделения политической партии, но и иные структурные подразделения (местные отделения, первичные отделения), обязательная государственная регистрация которых законом не установлена, следовательно они не имеют статуса юридических лиц. Однако в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах данные структурные отделения политической партии обладают правом участвовать в соответствующих выборах в качестве полноценного участника избирательного процесса.

Таким образом, в данном случае проблемным становится вопрос выдачи нотариально удостоверенной доверенности уполномоченным представителям по финансовым вопросам данным структурным подразделением политической партии. Законодательство о выборах требует от участников избирательного процесса нотариально удостоверенной доверенности финансовых уполномоченных, а для нотариусов остается неясным вопрос статуса иных структурных подразделений партий, что влечет за собой требования предъявления документов, таких как свидетельство о регистрации, печати, которыми данные структуры не обладают. Следствием невозможности представления требуемых документов является отказ нотариусов от совершения данного действия, что в свою очередь является препятствием к участию в избирательном процессе. Такие случаи, к сожалению, имеют место.

И последнее. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нотариусы обязаны удостоверить сведения о лицах, осуществляющих сбор подписей, содержащиеся в списке лиц, осуществляющих сбор подписей избирателей, участников референдума а также их подписи.

Систематически сталкиваясь с указанными проблемами, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в преддверии предстоящих федеральных избирательных кампаний ведет совместную активную работу с Федеральной нотариальной палатой в целях их устранения.