К вопросу о численности избирателей, участников референдума в Российской Федерации //13.07.2010
Периодически в средствах массовой информации с разной степенью интенсивности возникает дискуссия по вопросам изменения численности избирателей, участников референдума, устанавливаемой на 1 января и 1 июля каждого года, и числа избирателей в период проведения избирательных кампаний, а также сравнения этих данных с данными о числе населения Российской Федерации, определяемыми Федеральной службой государственной статистики. Обсуждение этих вопросов требует достаточно серьезных знаний правовых основ и сложившейся практики регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составления и уточнения списков избирателей, а также методик определения Росстатом численности населения.
Для корректного анализа, во-первых, необходимо четко различать институты регистрации (учета) избирателей, участников референдума и составления и уточнения списков избирателей на конкретных выборах.
В соответствии со статьей 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрация (учет) избирателей, участников референдума (начиная с 1995 года) осуществляется главами местных администраций муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, - руководителями территориальных органов исполнительной власти города федерального значения на основании сообщений органов регистрационного учета населения, в частности:
органов, осуществляющих регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (о регистрации гражданина по месту жительства и снятии гражданина с регистрационного учета);
органов, осуществляющих выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (о выдаче, замене паспорта гражданина Российской Федерации);
органов записи актов гражданского состояния (о смерти гражданина);
органов, осуществляющих воинский учет (о призыве гражданина на военную службу);
судов (о признании гражданина недееспособным или о признании дееспособным гражданина, ранее признанного недееспособным);
органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы (об отбывании гражданином наказания в местах лишения свободы по приговору суда).
Таким образом, учет избирателей, участников референдума осуществляется по месту их жительства, которое определяется на основании сведений, представляемых Федеральной миграционной службой.
Главы местных администраций обобщают информацию, поступающую из органов - источников информации, и передают ее в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации для формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума - информационного ресурса, содержащего сведения об избирателях, участниках референдума. На основании данных Регистра избирателей, участников референдума и сведений о военнослужащих и иных проживающих в пределах расположения воинской части избирателях, получаемых от командиров воинских частей, два раза в год (по состоянию на 1 января и 1 июля) устанавливается численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на соответствующей территории. Данная численность публикуется на сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и сайтах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Установленный законом порядок учета избирателей, участников референдума и формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума показывает, что точность учета избирателей в силу объективных причин не может быть выше, чем точность информации, имеющейся у органов - источников сведений. Необходимо отметить, что автоматизация учета населения во многих органах - источниках информации находится на низком уровне, а в некоторых полностью отсутствует. Таким образом, при осуществлении учета избирателей, участников референдума могут возникать небольшие объективные (не зависящие от избирательных комиссий) погрешности.
Списки избирателей, в свою очередь, составляются с использованием информации, содержащейся в Регистре избирателей, участников референдума, однако до дня и в день голосования списки избирателей могут уточняться и, соответственно, численность избирателей, включенных в списки избирателей, в период избирательной кампании может изменяться. Так, избиратели, имеющие место жительства на территории соответствующего избирательного участка, но по каким-либо причинам не включенные в Регистр избирателей, участников референдума и, соответственно, в списки избирателей, могут включаться в списки избирателей при их обращении в участковую избирательную комиссию как до дня голосования, так и непосредственно в день голосования. Кроме того, избирательное законодательство предусматривает возможность включения избирателей в списки избирателей не по месту их жительства.
Например, в списки избирателей могут включаться:
избиратели, находящиеся в местах временного пребывания (больницах, санаториях, домах отдыха и т.д.);
избиратели, обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях и зарегистрированные по месту пребывания в общежитиях;
избиратели, работающие на предприятиях с непрерывным циклом работы, где невозможно уменьшение продолжительности работы;
избиратели-военнослужащие, находящиеся вне пределов расположения воинской части;
избиратели, не имеющие места жительства в пределах Российской Федерации (в том числе жители новостроек, не оформившие необходимые документы для регистрации в них по месту жительства);
избиратели, предъявившие открепительные удостоверения.
Одновременно в период уточнения из списков избирателей могут исключаться:
избиратели, получившие открепительные удостоверения;
избиратели, по которым поступила информация от уполномоченных органов, например от органов ФМС России о снятии с регистрационного учета;
избиратели, включенные в список избирателей на ином избирательном участке.
Также необходимо отметить, что некоторые законы субъектов Российской Федерации наделяют активным избирательным правом граждан Российской Федерации, имеющих место жительства за пределами соответствующего избирательного округа, которые не учитываются в численности избирателей, участников референдума на этой территории.
Например, Закон Рязанской области «О выборах депутатов Рязанской областной Думы» наделяет активным избирательным правом граждан, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа, но временно проживающих в пределах избирательного округа и зарегистрированных по месту пребывания не позднее чем за три месяца до дня назначения выборов депутатов областной Думы. Эти граждане учитываются в числе избирателей по месту жительства (за пределами Рязанской области), однако имеют право быть включенными в списки избирателей на выборах в Рязанскую областную Думу.
Таким образом, численность избирателей, участников референдума, установленная по результатам учета избирателей, участников референдума, может существенно отличаться от числа избирателей, включенных в списки избирателей на конкретных выборах на определенной территории (как в большую, так и в меньшую сторону).
Если непосредственно анализировать динамику численности избирателей в период федеральных избирательных кампаний 2007-2008 годов, то нетрудно заметить, что численность избирателей, участников референдума на территории Российской Федерации, полученная по результатам учета избирателей, на 1 июля 2007 года составляла 107 062 709, на 1 января 2008 года - 107 305 678, а на 1 июля 2008 года - 107 721 932. На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва 2 декабря 2007 года число избирателей, включенных в списки избирателей на территории Российской Федерации, составляло 108 724 122, а на выборах Президента Российской Федерации 2 марта 2008 года - 106 805 066.
Таким образом, изменение числа избирателей на федеральных выборах относительно численности избирателей, участников референдума, установленной по состоянию на 1 января 2008 года (наиболее близкая дата к дням голосования), составило 1,3 процента на выборах депутатов Государственной Думы и 0,46 процента - на выборах Президента Российской Федерации. Эти результаты (в пределах 1,5%) сами по себе характеризуют высокую точность учета избирателей, участников референдума и достоверность списков избирателей с учетом большого массива данных избирателей, проживающих на огромной территории.
Если же анализировать непосредственно точность и достоверность списков избирателей на конкретных выборах, то основным показателем может являться число, на которое увеличилось количество избирателей в день голосования, за исключением избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям. Это число максимально полно характеризует точность списков избирателей, когда, например, избиратель, явившись на избирательный участок, не находит себя в списках избирателей и т.д. Данный показатель на выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года составил 1,15 процента от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей.
Вместе с тем, несмотря на эти в целом хорошие результаты, ЦИК России провела большую работу по анализу причин изменения численности избирателей в период проведения федеральных выборов. В результате можно отметить, что увеличение числа избирателей, включенных в списки избирателей на выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года, обусловлено:
во-первых, погрешностью в учете избирателей, участников референдума, в том числе несвоевременным информированием главами местных администраций, органами учета населения об изменениях данных учета избирателей, необходимых для уточнения Регистра избирателей, участников референдума, наличием в Регистре избирателей, участников референдума сведений о 18-19-летних избирателях не в полном объеме 1, наличием в Российской Федерации значительного числа граждан, проживающих в новостройках и других жилых помещениях, но не имеющих регистрации по месту жительства;
во-вторых, законодательство устанавливает крайне сжатые сроки (3 дня) для передачи информации о включении избирателей в списки избирателей по месту временного пребывания в участковые избирательные комиссии по месту их жительства для исключения из списков избирателей. В результате эту информацию не всегда удается передать в полном объеме;
в-третьих, несвоевременным информированием избирательных комиссий в период уточнения списков избирателей органами регистрационного учета граждан об изменениях сведений об избирателях.
Для устранения этих недостатков избирательные комиссии совместно с главами местных администраций, органами ФМС России и другими органами регистрационного учета в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации 2 марта 2008 года провели работу по уточнению сведений, содержащихся в списках избирателей.
Так, информация, содержащаяся в списках избирателей на выборах депутатов Государственной Думы, была использована для уточнения Регистра избирателей, участников референдума. Совместно с органами ФМС России были проверены сведения о гражданах, использующих по данным Регистра избирателей, участников референдума в качестве документа, удостоверяющего личность гражданина, паспорт гражданина СССР. Большое количество таких граждан (около 500 тыс.), как оказалось, давно получили паспорт гражданина Российской Федерации и сменили место жительства. Кроме того, максимально возможное число избирателей, включенных в списки избирателей по месту временного пребывания, было исключено из списков избирателей по их месту жительства. В результате проведенной работы увеличение численности избирателей в день голосования не превысило 0,74 процента.
В 2009-2010 годах ЦИК России отмечает дальнейшее повышение достоверности содержащихся в списках избирателей сведений. Так, на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в единые дни голосования 11 октября 2009 года и 14 марта 2010 года увеличение численности избирателей в день голосования не превышало 0,4 процента.
Одновременно с анализом динамики изменения численности избирателей в период избирательных кампаний в прессе делаются попытки сопоставления числа избирателей, участников референдума и сведений о численности населения, публикуемой Федеральной службой государственной статистики. Так, по данным Росстата, численность населения Российской Федерации по состоянию на 01.01.2010 составила 141,9 млн человек, а численность населения в возрасте 18 лет и старше можно оценить в 115 млн человек, что отличается от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории Российской Федерации на 01.01.2010, - 108 млн чел.
Здесь необходимо отметить, что напрямую сравнивать эти значения недопустимо из-за различных методик учета.
Так, по методике Росстата при определении численности населения Российской Федерации учитываются:
иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации (3-5 млн человек);
граждане Российской Федерации, не имеющие места жительства в пределах Российской Федерации (более 140 тыс. человек);
граждане, отбывающие наказание в местах лишения свободы (около 900 тыс. человек);
граждане, признанные судом недееспособными 2. Все эти категории населения не учитываются ЦИК России в качестве избирателей.
Существуют и другие различия в методиках учета населения и учета избирателей. Например, первоначально численность населения определяется по результатам переписи и потом корректируется по сведениям, представляемым органами загс и другими органами регистрационного учета населения. В ходе последней Всероссийской переписи населения 2002 года запись сведений в переписные вопросники производилась со слов опрашиваемых без предъявления каких-либо документов, а в некоторых случаях - и со слов родственников опрашиваемых или иных лиц. Так, лица, выехавшие в командировку на срок до одного года, а также выехавшие независимо от срока на отдых, в гости к родственникам, знакомым и т.п., переписывались по месту их постоянного жительства с отметкой о временном отсутствии. Таким же образом переписывались лица, призванные на военно-учебный сбор, военнослужащие, проходившие военную службу по контракту и проживающие на открытой территории, лица, находящиеся в местах предварительного заключения, и другие категории граждан.
Отметим, что при проведении переписи в численность населения включаются не только лица, которые имеют регистрацию по месту жительства, но и люди, прибывшие в Российскую Федерацию на постоянное жительство, работу или учебу на срок один год и более, даже те, кто не успел оформить регистрационные документы. При этом реально на момент переписи они могли находиться в стране один день, но если при опросе они указали свое намерение остаться в России на один год и более, то они были учтены в качестве постоянных жителей. Информация, полученная в ходе переписи населения, обезличивается, что не позволяет в дальнейшем проводить персональную идентификацию.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации активно взаимодействует с Федеральной службой государственной статистики как по вопросам анализа качества учета избирателей, участников референдума, так и по иным вопросам, входящим в компетенцию двух органов. В частности, создана совместная рабочая группа, которая координирует решение организационных вопросов одновременного проведения Всероссийской переписи населения 2010 года и выборов в единый день голосования 10 октября 2010 года, которой подготовлены рекомендации избирательным комиссиям и территориальным органам Росстата по взаимодействию в период подготовки и проведения выборов в единый день голосования 10 октября 2010 года и Всероссийской переписи населения 14-25 октября 2010 года.
В целях дальнейшего совершенствования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а также составления и уточнения списков избирателей Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в настоящее время проводит обобщение и анализ практики данной работы. По результатам планируется внести изменения в Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, которые в том числе будут касаться:
изменения порядка регистрации (учета) избирателей-военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и иных избирателей, проживающих в пределах расположения воинских частей, с учетом изменения порядка регистрации их по месту жительства;
установления порядка представления органами, осуществляющими воинский учет, сведений о постановке на воинский учет граждан, окончивших военную службу по призыву;
совершенствования порядка уточнения сведений о гражданах, дважды и более раз учтенных в Регистре избирателей, участников референдума, так называемых избирателях-двойниках, в частности установления централизованного автоматизированного контроля за проверкой избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации в соответствующих территориальных органах ФМС России информации об «избирателях-двойниках»;
совершенствования порядка учета граждан, признанных судом недееспособными, и другие изменения.
Кроме того, в рамках выполнения Концепции развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2012 года Центральная избирательная комиссия Российской Федерации планирует совершенствовать и информационно-технологическое обеспечение работы избирательных комиссий по регистрации (учету) избирателей, участников референдума. В частности, указанной Концепцией предусмотрены:
автоматизация процесса передачи сведений о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту пребывания в участковую избирательную комиссию, комиссию референдума по месту жительства для его исключения из списка избирателей, участников референдума;
реализация автоматизированного обмена сведениями об избирателях с Федеральной миграционной службой;
сокращение сроков актуализации региональных фрагментов и федерального Регистра избирателей, участников референдума за счет передачи изменений фрагментов Регистра посредством телекоммуникационных каналов ГАС «Выборы»;
реализация на сайте ЦИК России специального «интернет-сервиса», позволяющего избирателям удаленно проверить, включен ли он в списки избирателей и на каком избирательном участке.
В случае выполнения указанных мероприятий возможно обеспечить высокую достоверность списков избирателей на предстоящих в 2011-2012 годах федеральных избирательных кампаниях.
Вместе с тем, так как точность учета избирателей, участников референдума, а также достоверность списков избирателей зависят не только от работы избирательных комиссий, но и от многочисленных органов учета населения, необходимо улучшать эффективность работы этих органов, в том числе путем более широкого использования автоматизированных систем на основе общих для государственных органов информационных технологий. Также целесообразно внедрять электронный обмен персональными данными избирателей между всеми органами регистрационного учета, главами местных администраций и избирательными комиссиями, а в перспективе - создать единый Государственный регистр населения.
Кроме того, целесообразно продолжить работу по совершенствованию законодательного регулирования вопросов регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составления и уточнения списков избирателей, в частности:
установить административную ответственность за непредставление или представление недостоверных сведений об избирателях органами регистрационного учета населения главам местных администраций;
изменить порядок включения студентов, зарегистрированных в общежитиях, в списки избирателей со специального на общий порядок включения избирателей по месту временного пребывания;
закрепить обязательное использование Регистра избирателей, участников референдума при составлении списков избирателей.
1 Данные о получении паспорта гражданина Российской Федерации в возрасте 14 лет начали поступать главам местных администраций от органов ФМС России только в начале 2006 года, после принятия новой редакции Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации.
2 Более точные цифры не известны, так как централизованный учет некоторых таких категорий, например недееспособных граждан, в Российской Федерации не ведется.
|
Член ЦИК России |
Н.А. Кулясова |
|
|
|
|
Начальник |
А.Ю. Петухов |
|
|
|
|
Заместитель начальника |
Н.А. Блинова |
Изменение численности избирателей, участников референдума