Отчет независимой миссии ассоциации «Гражданский контроль» О наблюдении за ходом парламентских выборов в Великобритании 6 мая 2010
Денис Владимирович Дворников,
генеральный директор просветительского
правозащитного центра «Европейский клуб профессионалов»,
ответственный секретарь ассоциации
по защите прав избирателей
«Гражданский контроль»,
кандидат юридических наук
Независимая российская миссия наблюдения на парламентских выборах в Великобритании.
Британская избирательная система является достаточно закрытой административной структурой, в особенности по отношению к зарубежным аналитикам и наблюдателям. Несмотря на то, что Великобритании как члену Совета Европы надлежит принимать делегации, такие как БДИПЧ ОБСЕ, а также миссии Европейского Союза, приглашение и прием таких делегаций осуществляется формально, без выхода за рамки соответствующих международных соглашений.
Участие общественных организаций в наблюдении за выборами - явление для Великобритании нетипичное в принципе. Тем более, если инициатива исходит от зарубежной некоммерческой организации. В связи с этим, участие российской АНО «УЦ «Европейский клуб профессионалов», представляющей ассоциацию некоммерческих организаций по защите избирательных прав «Гражданский контроль» в наблюдении за парламентскими, а также региональными выборами Соединенного Королевства, является заметным достижением не только в российской, но и в мировой практике международного наблюдения.
В качестве региона для осуществления наблюдения был выбран город Бирмингем, который является вторым по величине мегаполисом Великобритании. Бирмингем - это важнейший промышленный центр, а также один из самых многонациональных городов страны. По официальным данным, общее число некоренного населения Бирмингема составляет свыше 30 процентов.
Одновременно с выборами в Палату Общин в Бирмингеме проводились муниципальные выборы в городской Совет. Присутствие и наблюдение за прохождением параллельно обеих процедур дало возможность российским наблюдателям получить исчерпывающее представление о том, как действуют электоральные механизмы в Великобритании на всех уровнях. Поддержку миссии «Гражданского контроля» оказал профессор Крис Гейм (Chris Game) - ведущий специалист в области избирательных технологий Института местного самоуправления Университета Бирмингема («Institute of Local Government Studies»).
По итогам прошедших выборов Бирмингем направит в обновленный Парламент девять депутатов в соответствии с количеством избирательных округов (constituencies), находящихся на территории города. 40 000 - примерное количество избирателей, которое берется за основу при нарезке 650 избирательных округов по всей Великобритании.
Организацию выборов, подсчет голосов и определение результатов по всем девяти округам осуществляет специализированный муниципальный орган Избирательный Офис при городском Совете. 5 мая состоялась организационная встреча миссии Гражданского контроля с председателем Избирательного офиса Робертом Коннелли (Robert Connelly) во время которой было подробно рассказано обо всех особенностях и слабостях избирательной системы.
5 мая 2010 делегация была приглашена принять участие в последнем инструктаже для руководителей избирательных комиссий. Он проходил на закрытой спортивной арене, на которую после окончания процедуры голосования 6 мая, после 22.00, были свезены все ящики с бюллетенями для подсчета и определения результатов.
Помещение для общего подсчета голосов находилось под крышей стадиона и занимало всю площадь. Столы были рассчитаны для работы более 13 000 человек, осуществлявших подсчет. Примерно 50 процентов из них были волонтеры, остальные - муниципальные служащие городского Совета. Такая же процедура была организована во всех региональных центрах, где проводился подсчет по нескольким избирательным округам.
Место проведения подсчета голосов накануне выборов.
Место проведения подсчета голосов накануне выборов.
Впервые при подсчете голосов 6 мая в качестве практического эксперимента были использованы специальные банковские машины для счета купюр. Организаторы подчеркивали, что это не электронный, а механический подсчет. Дорогостоящие банковские высокотехнологичные машины были специально адаптированы к размеру бюллетеней. Во время инструктажа их работу наглядно продемонстрировали. Так, пачка бумаги для принтера из пятисот листов была пересчитана примерно за двадцать секунд. Участники презентации экспериментировали, например, вынимали из подсчитанных пачек по несколько листов, проверяя разницу в цифрах, мяли и сгибали уголки. Счетная машина ошибок не допускала
Машина для счета купюр, адаптированная для пересчета бюллетеней
Такой экспериментальный подсчет разрешили только для бюллетеней из двух округов и только в городе Бирмингеме. Во всех остальных округах подсчет осуществлялся традиционным способом: ручным подсчетом в присутствии партийных наблюдателей и представителей прессы, а также кандидатов. Пресса получает специальную аккредитацию. Для работы всех видов СМИ на месте подсчета голосов был организован специальный пресс-центр. Следует сказать, что открытая интрига с участием кандидатов при подсчете голосов придает процедурным вопросам элементы живого политического шоу, которое в режиме online транслируется по всей стране. На наш взгляд, организация и работа подобного пресс-центра содействует вовлеченности граждан в избирательный процесс, увеличивает мотивацию не только к участию в выборах, но и в общем повышении уровня общественной дискуссии в отношении избирательного процесса.
Голосование по почте.
Одной из главных проблем избирательной системы Великобритании, является голосование по почте. Данную проблему активно обсуждают как представители избирательных комиссий, так и эксперты. При содействии Избирательного офиса Бирмингема миссии ассоциации «Гражданский контроль» удалось посетить пункт обработки почтовых сообщений для голосования, побеседовать с организаторами процесса, а также сотрудниками городского Совета, которые были задействованы в данной процедуре. Именно в Бирмингеме в 2004 году во время муниципальных выборов произошли события, связанные с мошенничеством и массовой отправкой заполненных бюллетеней в пользу одного из кандидатов при помощи механизма голосования по почте. Виновные были изобличены и осуждены на длительные сроки, а сам механизм стал поводом для дебатов, связанных с защищенностью системы. И российский, и британский опыт показывают, что именно та процедура, которая призвана заменить собой очное голосование на избирательном участке, может являться уязвимым местом системы и чаще становиться объектом злоупотреблений.
Голосование по почте в Великобритании впервые было введено в конце сороковых годов двадцатого века с целью обеспечить реализацию права голоса для тех, кто по той или иной причине не может прийти на участок и проголосовать в день выборов. До 2001 года требовалась серьезная причина, чтобы получить право проголосовать по почте (например, болезнь), однако с 2001 запрос на голосования по почте разрешено отправлять, не объясняя причин.
На практике процедура осуществляется следующим образом. Незадолго до выборов избирательная комиссия муниципалитета (на примере Бирмингема это Избирательный офис при городском Совете) рассылает приглашения принять участие в голосовании, в которых при этом находится форма заявления на право проголосовать по почте. Избиратель, который считает, что ему по той или иной причине не удастся (или просто не захочется) проголосовать на участке, заполняет это заявление и отправляет обратно в городской Совет. Получив заявления избирателей, Избирательный офис рассылает бюллетени, а также специальную сопроводительную форму, в которой (как и в заявлении на право проголосовать по почте) нужно проставить лишь дату рождения и подпись. За 4 дня до выборов начинается прием почтовых отправлений, которые сортируются по районам и собираются в специальные ящики. Например, Бирмингем разделен на 40 районов, в каждом из которых от 1000 до 2500 избирателей, получивших бланк бюллетеня для голосования по почте. В день голосования 6 мая все сорок ящиков доставили в единый специализированный центр обработки писем с присланными бюллетенями, где в 10.30 утра началась обработка всего массива корреспонденции. Центр представлял собой спортзал начальной школы. Просторное помещение, где расположены 40 столов (в соответствии с количеством районов) для подсчета и проверки писем, подиум на котором разместился оргкомитет во главе с председателем Избирательного офиса, информационный центр для проверки писем с помощью компьютера (сверка почерка) и небольшой кофе-бар для всех участников действа. На первом этапе был осуществлен полный пересчет полученных писем. Его осуществляли сотрудники городского Совета, которые в добровольном порядке были отобраны для участия в процедуре. Сбор, сортировку, доставку, а также техническое обеспечение подсчета и проверки всей корреспонденции осуществляла частная компания, выигравшая специальный тендер. Представители фирмы были одеты в белые футболки, а муниципальные служащие - в черные. И те, и другие имели надпись на спине www.opt2vote.com
После установления и подтверждения общего количества писем члены комиссии приступили к проверке. Каждый конверт открывался и проверялся на предмет наличия и правильности написания даты рождения избирателя и подписи в специальном сопроводительном письме. Типичными ошибками были отсутствие подписи или даты рождения, либо вписанная вместо даты рождения дата заполнения. Количество ошибок в датах было достаточно велико, притом, что в специальных полях для заполнения даты уже стояли цифры 1 и 9, показывающие, что дата относится к двадцатому веку. Все письма, содержащие такие ошибки, признавались недействительными. С этой целью на письме и бюллетене проставлялся красный штамп REJECTED (отклонено). Еще одна группа писем, в отношении которых были сомнения, отправлялись на дополнительную экспертизу при помощи специального компьютерного оборудования со штампом PROVISIONALLY REJECED (предварительно отклонено).
Оригинальный образец штампа «отклонено».
Письма, которые не вызывали сомнений обрабатывались следующим образом: избирательные бюллетени и сопроводительная форма отделялись друг от друга с тем, чтобы отправить бюллетени для подсчета по окончании дня голосования. Обращает на себя внимание тот факт, что бюллетени и сопроводительный лист имеют одинаковый штриховой и цифровой код. Таким образом, в принципе технически возможно установить, за кого голосовал избиратель. Как объяснил председатель городского избирательного офиса, это делается сознательно с тем, чтобы иметь возможность посредством специальной судебной процедуры, в случае серьезного спора в отношении результатов выборов, установить истину. При этом государство гарантирует тайну волеизъявления.
Британские эксперты в качестве основных проблем, связанных с процедурой голосования по почте, выделили следующие.
Как правило, невозможно установить, сам ли гражданин проголосовал или за него это сделал кто-то другой. В этом отношении особые вопросы возникают касательно национальных общин, для которых культура демократических выборов не в полной мере соотносится с менталитетом и практикой. Кроме того, среди так называемых мигрантов есть целая категория подданных Великобритании, которые постоянно проживают на исторической родине, например, в Пакистане; однако в тоже время множество родственников, не являющихся гражданами Соединенного Королевства, проживают по месту жительства такого гражданина, пользуясь, в том числе и его правом голоса. Это происходит посредством голосования по почте.
Многие британцы обеспокоены тем, что действующие политики того же Пакистана и Бангладеш специально приезжают к своим бывшим соотечественникам в Соединенное Королевство и проводят агитацию за того или иного кандидата. Особенно подобное явление распространено в ходе муниципальных выборов. При этом в компетенцию городских выборных органов власти входят такие вопросы, как аренда и продажа земли, государственные контракты и другие важные экономические вопросы, оказывающие влияние на жизнь граждан.
Таким образом, выборы в Великобритании - это яркий пример трансформации демократических систем в условиях глобализации. При этом очевидно, что последствия глобализации ярко проявляют себя, в том числе и на региональном и даже на муниципальном уровне. Данный вопрос требует внимательного изучения во избежание социальной и межнациональной напряженности. Именно поэтому миссии наблюдения и обмена опытом между странами в области развития электоральных систем и практических особенностей реализации демократических институтов имеют огромное значение.
Посещение участков.
Посещение избирательных участков было организовано также при поддержке городского Избирательного офиса. Оно происходило в формате официального обзорного инспектирования, для участия в котором был приглашен представитель российской НКО. Членам участковых комиссий представитель России был представлен как международный наблюдатель, и они с готовностью отвечали на вопросы демонстрировали списки избирателей и образцы документов для учета проголосовавших.
На подходе к одному из избирательных участков.
Участки, которые удалось посетить, были расположены в социальных учреждениях, таких как школа, детский сад при католической церкви, в небольшом помещении при одной из городских мечетей.
Важно заметить, что британское избирательное законодательство не знает понятия «день тишины». Также не требуется убирать с улиц агитационные материалы. Более того, в день голосования разрешена агитация неподалеку от участков, чем активно пользуются представители инициативных групп, особенно в районах, где проживают так называемые мигранты. Так, возле одного из избирательных участков стояла целая толпа агитаторов, которая очень настойчиво предлагала проголосовать за представительницу одной из партий. При этом председатель Избирательного офиса замечаний по этому поводу делать не стал, так как закон позволяет подобные пикеты. В отношении так называемого «дня тишины», предусмотренного российским избирательном законодательством, Роберт Коннелли сказал следующее: «Это очень разумно. Агитация в день голосования вносит большую сумятицу в нашу работу. При этом ее эффективность с точки достижения электоральных целей сомнительна, особенно при навязчивых увещеваниях возле участка»
При входе на избирательный участок. Внутри участка фотографировать запрещено даже СМИ.
Сами по себе избирательные участки небольшие и оформлены очень скромно. Стандартный участок выглядит следующим образом. Комната (зал, класс) примерно 30 кв.м., парта за которой сидят двое членов комиссии, регистрирующие избирателей и выдающие бюллетени. Четырехугольный высокий столик, разделенный перегородками на четыре сектора, которые представляют собой четыре отделенных пространства для заполнения бюллетеней. Занавески, а также иная драпировка, для обеспечения тайны волеизъявления отсутствуют. Избирательная урна - черная пластмассовая коробка без какой-либо геральдики и элементов оформления. 6 мая 2010 на всех участках Бирмингема были выставлены по две урны: одна для голосования на выборах членов городского совета, другая - для парламентских выборов. Разница была указана при помощи белых листов А4, прикрепленных канцелярским скотчем, на которых написано, какая урна для каких выборов. Бюллетени также отличались по цвету: белые для всеобщих парламентских выборов, зеленые - для муниципальных.
Очередь на одном из избирательных участков
Выборы 6 мая 2010 ознаменовались настоящими очередями на участках. Причем очереди сформировалась к концу рабочего дня (выборы традиционно проводятся в четверг), то есть ближе к концу самого дня голосования. Как уже известно, наплыв избирателей, привлеченных яркой предвыборной кампанией, на фоне кризиса, войны на Ближнем Востоке и безработицы, и неготовность сотрудников избирательных участков к такой поздней явке, привели к громкому скандалу. Ровно в 22.00 в соответствии с инструкциями и регламентами члены участковых комиссий прекратили пускать избирателей на участки, оставив за дверями множество разочарованных граждан. Эксперты сразу определили ошибку, так как в законодательстве есть положение, которое предполагает возможность продления работы участка в подобных ситуациях. Подобная коллизия объясняется сложностью и запутанностью избирательного законодательства. Так, полный свод правил и законов по организации избирательного процесса, представляет собой четыре тома, каждый из которых содержит около 2000 страниц текста.
Реестр избирателей - также один из проблемных вопросов электоральной системы Соединенного Королевства. В избирательной системе страны нет единого реестра избирателей. Отдельные реестры существуют по каждому из участков, которые в совокупности представляют общегородской разрозненный список избирателей. Наблюдение показало, что городской Совет прилагает усилия для актуализации данных реестров. Кроме того, в участковых регистрах были тщательно вычеркнуты избиратели, подавшие заявления на право проголосовать по почте.
Особо стоит отметить процедуру выдачи бюллетеней на участке. Характерной особенностью британской практики является отсутствие требования предъявлять документы на избирательном участке. Члены комиссии не имеют права настаивать на подтверждении личности избирателя назвавшего свою фамилию и адрес. Лишь уточняющие вопросы, касательно номера дома и т.п. Исключение составляет Северная Ирландия, где удостоверение личности, в силу исторических причин, требуется предъявлять во многих ситуациях. Это, а также ряд других особенностей избирательной системы Северной Ирландии английские эксперты ставят в пример и считают образцом для проведения реформ выборного законодательства всего Королевства.
Ночь подсчета голосов.
Подсчет голосов и определение результатов в Бирмингеме, подобно тому, как это происходило в других городах, осуществлялись следующим образом. Все бюллетени со всех девяти входящих в городской совет округов были свезены в одно место. 13 000 тысяч волонтеров вместе с муниципальными служащими, организованные силами городского Избирательного офиса, осуществляли подсчет бюллетеней. Длинные столы были расставлены в девяти отдельных зонах в соответствии с количеством избирательных округов. За проведением подсчета наблюдало большое количество партийных представителей. Они непрерывно вели параллельный подсчет.
Стадион был разбит на следующие зоны: непосредственно пространство, где ведется подсчет голосов, места для наблюдателей, пресс-центр, специальные буферные зоны для офицеров полиции, кафе и другие небольшие технические помещения.
Подсчет голосов. Фотографировать во время подсчета голосов можно только из зоны пресс-центра.
В зале присутствовали кандидаты от всех партий по всем округам со своими представителями. Они также наблюдали за ходом подсчета голосов. Ближе к 3.00 7 мая 2010 в отдельных зонах, выделенных для подсчета голосов по тому или иному округу, стали раздаваться радостные крики и аплодисменты: это означало, что в округе определился победитель - новый или сохранивший свой пост член Палаты Общин от Бирмингема. После определения и фиксации результатов в протоколе кандидаты группами в соответствии с округами приглашались на красочно оформленную сцену пресс-центра для торжественного объявления результатов. "К сожалению, мы страдаем от чудовищно несправедливой избирательной системы, которая не позволяет всем гражданам иметь своих представителей в парламенте" заявил расстроенный кандидат от Партии Зеленых в своей заключительной речи.
Важно заметить, что в отличие от результатов прошлых выборов особенности нарезки участков не вызвали явной диспропорции в распределении голосов и мест в парламенте. Однако это лишь стечение политических обстоятельств, и в некоторых округах, где разница внутри лидирующей пары составила, например, тысячу голосов, фактически половина избирателей может сказать, что у них нет своего представителя в парламенте.
Это принцип мажоритарной системы, которая имеет очень много очевидных недостатков.
Объявление результатов выборов по округам в пресс-центре, организованном городским Избирательным офисом.
В отчете использованы фотографии Д. Дворникова
