Доклад Председателя ЦИК России В.Е. Чурова «Национальная избирательная система – основа демократического государства» на международном симпозиуме «Обмен опытом избирательной практики», Нью-Дели, Республика Индия, 27 января 2010 года
Доклад Председателя ЦИК России В.Е. Чурова
Национальная избирательная система - основа демократического государства
История. История выборов в России насчитывает без малого 1150 лет. В 862 году, как и во всей Евразии, князем был избран Рюрик. Выборы осуществлялись в два тура, во второй тур вышли три кандидата.
Краткая характеристика избирательной системы Российской Федерации. В Российской Федерации выборы проводятся на трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. На федеральном уровне: прямые выборы - Президента Российской Федерации (мажоритарная система абсолютного большинства) и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (пропорциональная система); непрямые выборы - членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (половина состава избирается депутатами законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, другая половина представляет исполнительные органы и делегируется высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации).
На уровне субъектов Российской Федерации: прямые выборы - депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти 83 субъектов Российской Федерации; непрямые выборы - высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.
На местном уровне проводятся выборы депутатов представительных органов и глав муниципальных образований (последние в зависимости от устава муниципального образования избираются напрямую населением либо депутатами представительного органа местного самоуправления).
По состоянию на 1 июля 2009 года численность избирателей, участников референдума в Российской Федерации составила 107 945 779 человек, а с учетом избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, -109 617 785 человек.
В 1993-2008 годах состоялось пять федеральных электоральных циклов, включавших выборы Президента России и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Досрочные и повторные выборы депутатов Государственной Думы не проводились.
Модернизация российской избирательной системы в 2008-2010 годах. Начиная с весны 2006 года, для проведения выборов и референдумов установлены единые дни голосования в субъектах Российской Федерации - второе воскресенье марта и второе воскресенье октября (в год выборов депутатов Государственной Думы - день голосования на указанных выборах, т.е. декабрь вместо октября). Это обеспечивает контроль и единообразие в организации избирательного процесса.
С 2008 года проводится модернизация российской избирательной системы по инициативам Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева, изложенным в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию.
Среди наиболее важных новаций, уже внесенных в 2008-2009 годах в российское законодательство о выборах, следует, прежде всего, отметить:
увеличение сроков конституционных полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания с 4 лет до 6 лет и 5 лет соответственно;
обеспечение гарантий представительства в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации интересов избирателей, проголосовавших за партии, не преодолевшие установленный семипроцентный заградительный порог для участия в распределении депутатских мандатов (теперь партии, набравшие от 5 до 6 процентов, получают один мандат в Государственной Думе; более 6, но менее 7 процентов, - два мандата; на эти партии распространяются и большинство преференций, установленных для парламентских партий);
право политической партии, победившей на региональных парламентских выборах, представлять главе государства предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации;
изменения, связанные с регистрацией избирательных объединений и кандидатов - участников избирательных кампаний (снижено число подписей избирателей, необходимых для регистрации на выборах депутатов Государственной Думы; помимо партий, представленных в Государственной Думе, от сбора подписей освобождены партии, образовавшие фракции более чем в трети законодательных органов субъектов Российской Федерации);
изменения, связанные с порядком формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в дальнейшем его состав будет формироваться только из депутатов региональных парламентов и представительных органов местного самоуправления соответствующих субъектов Российской Федерации);
поэтапное снижение минимального количества членов организации, требуемое для регистрации новой политической партии (с 50 тысяч членов до 45 тысяч с 2010 года и до 40 тысяч - с 2012 года);
предоставление парламентским партиям гарантий равного освещения своей деятельности на государственных общедоступных теле- и радиоканалах.
В настоящее время модернизация политической системы продолжается. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года Президентом Российской Федерации были высказаны новые предложения, в том числе:
по совершенствованию партийной системы - возможность ежегодного выступления в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации не представленных в них политических партий, дополнительные гарантии участия непарламентских партий в работе избирательных комиссий на федеральном и региональном уровнях;
по совершенствованию избирательной системы - политические партии, не прошедшие по итогам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания, но имеющие фракции в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации либо в представительных органах местного самоуправления, планируется освободить от сбора подписей для участия в соответствующих выборах; в перспективе возможен отказ от сбора подписей как метода допуска политической партии к участию в выборах;
по пересмотру оснований, порядка досрочного голосования и использования открепительных удостоверений с целью принятия мер по предотвращению незаконных манипуляций;
по технологическому обеспечению политической конкуренции, в частности использованию Интернета для свободных общественных дискуссий на любые темы; внедрению электронных средств подсчета голосов и обработке информации на избирательных участках в качестве мер по предотвращению правонарушений в ходе избирательных кампаний.
Соответствующие законопроекты сегодня разрабатываются, часть из них уже внесена в Государственную Думу. Также принят федеральный закон, предписывающий дифференцировать численный состав избирательных комиссий муниципальных образований в зависимости от их видов. Так, избирательные комиссии муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения формируются в количестве 8, 10 или 12 членов комиссии, а избирательные комиссии поселений - в количестве 6, 8 или 10 членов комиссии. Половина состава комиссии назначается представительным органом муниципального образования на основе предложений избирательных объединений. Другая половина состава избирательной комиссии назначается на основе предложений избирательной комиссии вышестоящего уровня.
Обеспечение организации выборов. В зависимости от уровня и вида проводимых выборов (референдумов) в России действуют следующие избирательные комиссии (комиссии референдума): Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные, в том числе районные, городские и иные избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии.
Избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, иных общественных объединений; при этом не менее половины членов общего состава комиссии должны быть назначены по предложениям партий, допущенных к распределению мандатов по партийным спискам в представительном органе соответствующего либо вышестоящего уровня. Возглавляет систему избирательных комиссий Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в составе 15 членов, пять из которых назначаются Государственной Думой, пять - Советом Федерации, пять - Президентом Российской Федерации. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации и не находятся в административном подчинении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, хотя ЦИК России обеспечивает их финансирование из федерального бюджета и рекомендует для назначения двух членов каждой комиссии, включая кандидатуру председателя.
Масштабы проводимых в России выборов: в 2009 году в рамках двух единых дней голосования в субъектах Российской Федерации проведено свыше 10 тысяч выборов, в ходе которых замещалось 63 тысячи депутатских мандатов и выборных должностей; на эти должности претендовало около 130 тысяч кандидатов. Избраны: депутаты законодательных органов власти - в 12 субъектах Российской Федерации; депутаты представительных органов местного самоуправления - в 22 административных центрах регионов; главы муниципальных образований - в 13 административных центрах регионов.
Для проведения голосования избирателей организуются избирательные участки. Например, на региональных и местных выборах в октябре 2009 года их было более 21 тысячи. На последних федеральных выборах было образовано более 96 тысяч участков.
Иные участники избирательного процесса в Российской Федерации. В Российской Федерации зарегистрировано семь политических партий - избирательная система осуществляет постоянное взаимодействие с ними.
Приоритетные направления взаимодействия избирательных комиссий - со средствами массовой информации; Федеральным Собранием Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатским корпусом; органами исполнительной власти; структурами гражданского общества.
Взаимодействие избирательных комиссий со средствами массовой информации включает:
решение избирательными комиссиями в рамках их компетенции вопросов, связанных с информационным обеспечением выборов и референдумов, организацией предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, рассмотрением и урегулированием избирательных споров по данным вопросам;
обучение представителей федеральных и региональных периодических изданий, включающее изучение вопросов избирательного права и избирательного процесса;
мониторинг и контроль за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными теле- и радиоканалами.
В последние годы получила распространение такая форма работы, как организация Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации информационных центров в день голосования на федеральных и региональных выборах. В информационных центрах работает более четырех тысяч журналистов. Ежегодно проводятся конкурсы на лучшие материалы, подготовленные федеральными и региональными средствами массовой информации, о российских выборах.
Работа по учету эфирного времени, затраченного государственными общедоступными теле- и радиоканалами на освещение деятельности парламентских партий, началась с 1 сентября 2009 года. Практика применения уникального, первого в Европе Федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными теле- и радиоканалами» показала, что его требования в целом выполняются.
Проблемы в практической сфере: отсутствие освещения деятельности политических партий в отдельных регионах; неопределенность при проведении учета эфирного времени в случае, если его часть приобретена на коммерческой основе; неравнозначность информационных поводов (например, в дни съездов той или иной партии происходит некоторый «перекос» освещения в ее пользу).
Критические замечания оппозиции в отношении практики обеспечения равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными теле- и радиоканалами: мониторинг не содержит качественной оценки; не учитывается освещение деятельности должностных лиц, являющихся членами партии. Заявляется и о необходимости распространения действия закона на негосударственные теле- и радиоканалы. Однако реализация подобных требований таит в себе опасность фактического создания цензуры. В этом плане, по моему мнению, более продуктивна американская модель работы со средствами массовой информации, предполагающая максимальную свободу оценок политиков и политических партий в сочетании с контролем за финансовой стороной деятельности СМИ.
Взаимодействие Центральной избирательной комиссии с палатами Федерального Собрания Российской Федерации - Государственной Думой и Советом Федерации - осуществляется в процессе организационного сопровождения законопроектов, парламентских слушаний, конференций, «круглых столов» и иных форм обсуждения вопросов развития и совершенствования законодательства о выборах, отдельных вопросов проведения выборов. В практику сотрудничества входит и доклад Председателя Центральной избирательной комиссии в Государственной Думе Федерального Собрания по итогам выборов в единые дни голосования.
Взаимодействие Центральной избирательной комиссии с Правительством Российской Федерации , избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, с органами власти на региональном и муниципальном уровнях включает решение вопросов, связанных с организацией учета избирателей, организационным, материально-техническим, финансовым и транспортным обеспечением выборов, соблюдением общественного порядка и безопасности в период их подготовки и проведения.
Правовой основой взаимодействия являются нормы законодательства, решения Правительства Российской Федерации и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации по оказанию содействия избирательным комиссиям. Взаимодействие также осуществляется на основе двусторонних соглашений о сотрудничестве - такие соглашения заключены с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной миграционной службой, Федеральным космическим агентством, иными министерствами и ведомствами.
Взаимодействие со структурами гражданского общества проходит в процессе интенсивных контактов с политическими партиями, иными общественными объединениями, Общественной палатой Российской Федерации, Российским фондом свободных выборов, ассоциацией некоммерческих организаций по защите избирательных прав «Гражданский контроль». В основном они осуществляются на основе взаимопонимания и поддержки. Однако отдельные негосударственные структуры, в том числе существующие на средства предоставляемых из-за рубежа грантов, нередко заняты выискиванием неполадок в российской избирательной системе, при этом не оказывая реальную помощь. Свои оценки и выводы они строят на основе превратно интерпретируемых данных электоральной статистики, являющихся общедоступными.
Технический прогресс в избирательной системе. В своем Послании Федеральному Собранию в ноябре 2009 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев затронул один из самых актуальных для организаторов выборов вопрос - об ускоренном техническом переоснащении избирательной системы. Срок подготовки программы технического переоснащения избирательной системы установлен - это январь 2010 года.
Среди предложений: развитие технологии дистанционного голосования, в том числе с помощью информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет и мобильных сетей связи; автоматизация процесса составления протокола участковой избирательной комиссии; использование на избирательных участках таких технических средств подсчета голосов, как комплексы обработки избирательных бюллетеней, составной частью которых является сканер, автоматически распознающий отметки на бумажных бюллетенях, а также комплексов сенсорного голосования. Среди перспективных технологий - использование дистанционного электронного голосования, технологий глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС и спутниковой системы связи «Гонец», а также вэб-камер и иных технических устройств.
Например, в 2008-2009 годах на выборах в семи регионах России были апробированы несколько возможных способов участия граждан в голосовании - с использованием компакт-дисков, социально-платежных карт, мобильного телефона. В настоящее время разработан проект Концепции внедрения дистанционного электронного голосования в рамках Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». Ее цель - внедрение дистанционного электронного голосования, предоставляющего возможность избирателям осуществлять свое волеизъявление дистанционно, используя индивидуальные технические средства и общедоступные сети связи.
В октябре 2009 года в Иркутской области проводился эксперимент, в ходе которого были продемонстрированы следующие технические возможности: с применением глобальной навигационной системы «ГЛОНАСС» и спутниковой системы связи «Гонец» данные протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования передавались в вышестоящую территориальную избирательную комиссию, а также проводилось наблюдение в режиме реального времени за движением автотранспорта, доставляющего избирательную документацию. Таким образом, меры по техническому переоснащению российской избирательной системы уже применяются в экспериментальном режиме и оправдали себя; сейчас же необходимо говорить об их осуществлении в масштабе всей страны.
Гласность и открытость в избирательном процессе. Укреплению доверия к избирательной системе, повышению прозрачности выборов способствует эффективная и гласная работа избирательных комиссий с обращениями участников избирательного процесса о нарушениях законодательства о выборах, включая организацию проверок по изложенным фактам, подробные отчеты и публикации в соответствующих изданиях Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
В ходе подготовки и проведения выборов весной 2009 года в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации поступило и было рассмотрено 360 обращений, осенью - 453. Следует принять во внимание, что количество обращений в среднем на одну избирательную кампанию сократилось в полтора раза - рассматриваем это как свидетельство постоянной работы по совершенствованию организации выборов, результат тесного сотрудничества организаторов выборов с многочисленными участниками избирательных кампаний.
Национальное и международное наблюдение за выборами. Необходимо отметить важную роль наблюдения за выборами в повышении доверия к избирательному процессу, в защите и обеспечении гражданских и политических прав, открытости и гласности в избирательном процессе.
Роль международных гарантий прав человека и гражданина выполняют нормы международных договоров Российской Федерации, а также институт международного наблюдения за выборами. В Российской Федерации правовой статус международных наблюдателей, порядок их приглашения урегулированы законодательно. При этом в последние годы введен квотный принцип, когда численность наблюдателей от организаций, продолжительность их пребывания подлежат согласованию с принимающей стороной.
Укрепление универсальных принципов международного права, вопросы международной оценки выборов включают выработку общих принципов организации демократических выборов и объективных критериев их оценки, определение международно-правового статуса организаций и институтов, направляющих наблюдателей, взаимные обязательства таких организаций, институтов и так далее.
В 2008 году принята Декларация «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах - участниках Содружества Независимых Государств». Это свидетельство намерений продолжать развивать систему демократических выборов, в том числе с использованием инструмента международного наблюдения.
Российская Федерация выступает за упорядочение процесса наблюдения за выборами, в том числе и на пространстве ОБСЕ. Россия - инициатор разработки Европейской конвенции о стандартах демократических выборов, находящейся до сих пор в стадии проекта.
БДИПЧ ОБСЕ применяет двойные стандарты - к странам с развитой демократией и к странам с «молодой» демократией. При этом обозначилось явное стремление оценивать политическую систему страны, ее конституцию и прочие законодательные акты, а также активно вмешиваться в избирательный процесс, публикуя доклады о ходе выборов еще до подведения их итогов. Отсутствие единых международных правил и методик наблюдения может привести к деградации института международного наблюдения, вплоть до отказа ряда государств от приглашения международных наблюдателей на выборы. Примерами последних лет служат выборы в Польше, Молдове (где организаторами на последних выборах было отказано в аккредитации более сотне международных наблюдателей), США (где в ряде штатов наблюдателей не допускают на избирательные участки), Украине (где на выборы не приглашена миссия наблюдения исполкома СНГ).
Таким образом, на пространстве ОБСЕ государства сами принимают решения о целесообразности приглашения и приема международных наблюдателей, их количестве, сообразуясь со своими взглядами и принципами, а не на основе узаконенных стандартов. В интересах ОБСЕ, всех государств - покончить с такой практикой. Общие позиции по такому важному вопросу стали бы торжеством здравого смысла. Дальнейшее же затягивание с принятием международных стандартов может в конечном итоге привести к ликвидации института международного наблюдения. При этом российские организаторы выборов всегда выступали и выступают за принятие международных актов, устанавливающих единые стандарты наблюдения.
