Отчет о командировке в Алтайский край члена ЦИК России Майи Гришиной

1. Демократическое государство в условиях глобализации: представительная власть, политическая конкуренция, ответственность

За 20 лет, прошедших с момента первых после долгого перерыва альтернативных выборов в России, оказались испробованы почти все известные мировой практике избирательные системы: мажоритарные, пропорциональные, смешанные, с преференциями, различные системы распределения мандатов между списками кандидатов. Введены различные формы косвенных выборов и даже избрание по жребию (присяжные заседатели). Таким образом, за короткий срок в России проведено огромное количество экспериментов в электоральной сфере, подчиненных поиску оптимальной модели управления в условиях народовластия.

На настоящем этапе можно констатировать стабилизацию основных выборных институтов. Немалую роль в этом сыграло введение единых дней голосования. Из хаотичного нагромождения наплывающих друг на друга событий избирательный процесс в России превратился в понятный, разделенный на этапы процесс проведения выборов во второе воскресенье октября и второе воскресенье марта, охватывающий в той или иной мере все регионы страны. Несмотря на значительное количество избирательных кампаний в каждый единый день (от 3000 до 7000), политические партии, организаторы выборов, избиратели могут ориентироваться в этом процессе, анализировать происходящие события в их взаимосвязи, выявлять тенденции и делать необходимые выводы.

Единый день голосования дает возможность держать избирателя «в тонусе», не перегружая его, но в то же время и не давая забыть о его решающей роли в формировании власти, преодолевать социальную апатию и возрождать чувство ответственности за свою жизнь, свой выбор, свою страну.

Упорядочение электоральных событий позволяет рассматривать их в контексте общих проблем современности, в частности во взаимосвязи с процессами глобализации и информационной революции.

Государственная власть в демократическом обществе несет ответственность за благополучие общества, за обеспечение суверенитета, за достойное положение государства среди других государств. Глобализацию обычно характеризуют как все большее вмешательство мировых процессов в жизнь государства и общества. Но и это вторая сторона медали, глобализация означает нарастание количества факторов, подлежащих учету при принятии жизненно важных государственных решений. Все более и более актуальными становятся слова о том, что «нет человека, который был бы как остров».

Информационный бум, полагаю, является серьезным дестабилизирующим фактором. Стоит, пожалуй, согласиться с авторами, которые утверждают, что обилие информации и разнообразие ее источников ведут в настоящее время не к единству, а к разобщенности: «получились какие-то новые облака, в дымчатой мути которых люди теряют друг друга и дробятся на все меньшие и меньшие группы, все более и более отдаленные друг от друга. Человечество, похоже, не вполне справляется, во всяком случае, интеллектуально - с теми средствами, что само породило.»[1].

В этих условиях велико значение поиска, создания внутренних связей, горизонтальных и вертикальных, которые обеспечивали бы устойчивость общества, его конкурентоспособность, сопротивляемость потрясениям и катастрофам, разрушительным влияниям извне и снаружи.

Представительной власти в решении перечисленных задач принадлежит место, которое не может быть заменено никаким другим государственным или общественным институтом.

Представительная власть есть инструмент не только управления, но и вовлечения общества в процесс формирования будущего, повышения ответственности каждого индивидуума за происходящее в государстве. Реальная представительная власть должна быть эффективной, чутко реагирующей на изменения в жизни общества.

И в этом контексте порядок формирования представительных органов, регулируемый избирательным законодательством, должен обеспечивать решение названных задач, обеспечивать легитимацию власти.

Эволюция избирательного законодательства с 2001 года, в котором был принят Федеральный закон «О политических партиях», последовательно решает задачу превращения политических партий в основной субъект избирательного процесса. И это не самоцель, не слепое копирование мирового опыта, а осознанная позиция, основанная на том, что, во-первых политические партии являются чуть ли не единственным инструментом первичного отбора кандидатов (ведь к эффективному и мудрому управлению пригоден далеко не каждый индивидуум), а во-вторых, только партии могут обеспечить наличие системной и конструктивной оппозиции, без которой невозможно движение вперед и создается угроза застоя и стагнации.

Вместе с тем ориентация на партийную составляющую в избирательном законодательстве не должна вести к фатальному разрыву между властью и избирателями, то есть представительная власть должна соответствовать своему названию.

Решает ли современное российское конституционное законодательство эти задачи? В настоящее время разные авторы дают противоположные оценки тенденций развития этого законодательства: «российские выборы почили в отрочестве»[2], «выборы несколько потускнели в своем обаянии»[3], «в целом нормы современного избирательного права России характеризуются демократичностью, формальным соответствием международным избирательным стандартам…»[4], «Законодательство хорошее. Изменения носят уточняющий и развивающий характер, не меняющий основы избирательного законодательства»[5]. Надо с сожалением отметить, что критических оценок, особенно от представителей науки, в своей массе больше. Весомы ли аргументы критиков? Ничего, кроме удивления, не вызывают, например, сожаления этих критиков по поводу отмены строки «против всех» или «порога явки». Ведь эти параметры выборов отнюдь не относятся к общепризнанным демократическим стандартам. Эти показатели, как доказала практика, вели к дестабилизации избирательных процессов, развитию инфантилизма, безответственности избирателя (его нежеланию определиться в позитивной реализации своего голоса). Более того, как показывают социологические исследования, проведенные некоторыми избирательными комиссиям, именно отмена порога явки стала одним из мотивов для участия граждан в выборах в последнее время.

Мне представляется, что для того, чтобы квалифицированно оценить нынешние тенденции развития избирательного законодательства, нужно ответить на вопрос, на решение каких задач направлены вносимые в последнее время изменения, укрепляют ли они авторитет и значение представительной власти приближают или отчуждают избирателей от власти и, в конечном итоге, дают ли достойный ответ вызовам современности.

Рассмотрим для этого новеллы избирательного законодательства 2008-2009 годов.

2. Обзор изменений федерального конституционного законодательства в 2008-2009 гг. в контексте влияния этих изменений на развитие представительной власти

1. В сфере федеральной государственной власти:

увеличены сроки полномочий Государственной Думы и Президента Российской Федерации[6]. Это влечет, с одной стороны, больший профессионализм в деятельности как названного представительного органа, так и должностного лица, с другой - повышение ответственности гражданина за свой выбор, увеличение значимости этого выбора (пропорционально увеличению срока полномочий);

предусмотрен отчет Правительства перед парламентом ⁷. И здесь дело не в том, что парламент, с учетом его партийного большинства, скорее всего, одобрит деятельность Правительства, а в том, что предшествует подготовке этого отчета: происходит внутренняя мобилизация исполнительной власти, и, по существу, отчитываясь перед парламентом, правительство отчитывается и перед теми, кого парламент представляет, - перед избирателями. Это ли не приближение власти к народу?

члены Совета Федерации назначаются исключительно из состава депутатского корпуса субъекта Федерации[8]. Тем самым осуществляется связь между двумя уровнями власти и, соответственно, между федеральным парламентом и избирателями в конкретных регионах. Тем же задачам служит закрепленное право партии, имеющей представительство не менее чем в трети региональных парламентов, регистрировать своих кандидатов без сбора подписей;

в Государственной Думе получают представительство избиратели, голосовавшие за партии, набравшие от 5 до 7 процентов голосов[9]. Законодатель отказался от пропорционального представительства в данном случае. Имеет место квотирование. Какова конституционная цель данного законоустановления? С одной стороны, не создаются «малые» фракции, не ослабляется единство парламентского большинства (эффективное представительство). С другой стороны, партии, не представленные в настоящее время в парламенте, получают дополнительный шанс на думскую трибуну, на регистрацию без сбора подписей на региональных и муниципальных выборах и на равное по объему с другими парламентскими партиями освещение деятельности на государственных телерадиоканалах. И третий фактор: как известно, одним из мотивов неголосования избирателя за наиболее близкую ему партию является неуверенность в том, что партия пройдет в парламент. Таким образом, введение этой нормы косвенно будет способствовать выявлению реального числа избирателей, поддерживающих партии. Одновременно это и дополнительный шанс для партии преодолеть заградительный барьер, а таким избирателям - получить свое представительство;

аналогичную направленность имеют и поправки в Федеральный закон «О политических партиях»[10], предусматривающие поэтапное уменьшение минимальной численности политической партии, а также поправки в Федеральный закон о выборах депутатов Госдумы, предусматривающие поэтапное уменьшение числа подписей, необходимых для регистрации списка кандидатов[11].

2. В сфере осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации:

разделение ответственности за кадровую политику в исполнительной власти - выбор кандидатуры высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - с политической партией, имеющей большинство в региональном законодательном (представительном) органе[12]. Таким образом, голоса большинства избирателей напрямую трансформируются в решения по исполнительной власти в регионах.

3. В сфере местного самоуправления:

в 2008 году был принят Федеральный закон, направленный на синхронизацию проведения выборов в органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации в единый день голосования[13]. О значении такой синхронизации сказано выше. Еще одним Федеральным законом уточнены полномочия законодателя субъекта в сфере определения параметров первых выборов во вновь образованных муниципальных образованиях[14], что гарантировало избирательные права граждан в этих муниципальных образованиях;

установлено, что выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах могут только политические партии (в том числе в лице своих региональных, местных отделений)[15]. Иные общественные объединения могут включать своих членов в списки партий, если достигнут с партией соответствующих соглашений. Решается ряд задач: процесс выдвижения кандидатов в депутаты становится более прозрачным и понятным, ответственность за первичный отбор работоспособного, эффективного народного представителя ложится на политическую партию. Одновременно происходит рекрутирование наиболее достойных из местных общественных объединений. В результате избиратель, ориентируясь на партийный «бренд», может легче определиться в своих предпочтениях, сделать осознанный выбор. Тем самым местная представительная власть становится более близкой и понятной избирателю.

Отмена избирательного залога как основания для регистрации кандидатов, списков кандидатов[16] влияет на формирование всех перечисленных уровней власти. Этот институт сыграл свою роль в период становления партийно-политической системы, служил ему своего рода альтернативной для поиска и рекрутирования политической элиты. На современном этапе необходимость такой альтернативы отпала. «Участвовать в выборах или нет - должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к ее программе»[17].

Гарантии равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами, установленные Федеральным законом и вступившие в силу в полном объеме с 1 сентября 2009 года[18] обеспечивают стабильный (постоянный) канал «обратной связи» между партиями и избирателями: получила партия поддержку избирателей на выборах - избиратели будут информированы о ее деятельности на протяжении всего срока полномочий представительного органа. Следовательно, на следующих выборах у избирателя появляется больше оснований для продления мандата для данной партии либо отказа в таком продлении.

Отмена правила, при котором партия, не получившая поддержки избирателей на выборах, обязана оплатить стоимость использованного ею бесплатного эфирного времени, с одновременным введением принципа предоставления бесплатного эфира только партиям, получившим такую поддержку[19], по существу, не изменила главного принципа: бесплатный эфир взамен голосов избирателей, принципа, реально способствующего укрупнению политических партий. Вместе с тем партии теперь избавлены от финансовых рисков, то есть смогут сосредоточиться на планомерной работе в каждой избирательной кампании.

Таким образом, перечисленные новеллы законодательства действительно не отменяют основополагающих институтов избирательного законодательства, а наоборот, по-прежнему подчинены цели структурирования политической системы России и формирования ответственного гражданского общества.

Цитируя известного политолога Г. Павловского, резюмируем: «поправки Медведева ориентированы на то, чтобы страна заработала как организм, состоящий из очень разных сообществ, экономических, культурных, региональных, и все они должны чувствовать, что их уважают»[20].

Значит ли это, что в избирательной системе России нет недостатков? Конечно же, нет, как нет предела совершенствованию, кроме того, появляются новые проблемы, новые технические решения, все это требует реагирования со стороны законодателя. Но следует давать достойный ответ критикам, насаждающим повсеместно пессимизм и уныние по поводу российской избирательной системы. Реквием по системе поют те, кто восхищался хаосом в экономике и непредсказуемостью результатов выборов в 90-е годы, кто привык сетовать на то, что избирательное законодательство «бьет по хвостам» и, пока мы реагируем на уже примененные «черные» технологии, уже изобретаются новые[21].

Все изменения, на мой взгляд, должны подчиняться общему направлению укрепления демократии как единства системы дееспособной представительной власти, ответственной исполнительной власти, гражданина, осознанно и ответственно реализующего свои политические права. Какие, на наш взгляд, направления совершенствования? Отмечу некоторые из них.

3. О предложениях по совершенствованию избирательных процедур

Электронное голосование. Цель его - дать возможность проголосовать большему количеству избирателей, тем, кто находится вне своего избирательного округа, в отдаленных и труднодоступных местностях? Есть ли в этом вопросе проблемы? Конечно! И правовые, и технические. И вопросы доверия к такому виду голосования. Но эти проблемы можно и нужно решать. Именно подчиняясь вышеуказанной цели, ЦИК России продолжает проведение экспериментов в этой сфере и приступила к научному обеспечению эксперимента;

возникают проблемы при заверении списков кандидатов, регистрации кандидатов, списков кандидатов, в том числе парламентскими партиями. Слишком много звеньев при принятии решений, остаются неясные положения в законах, допускающие неоднозначное толкование. Иногда нарушенные права восстанавливаются слишком поздно, что в условиях жестких сроков избирательных кампаний позволяет лицам, чьи права нарушены, ставить вопрос об отмене результатов выборов. Такие события дискредитируют избирательную систему, снижают доверие избирателей к выборам. Соответственно, представляется необходимым произвести «инвентаризацию» избирательных споров в это сфере, выявить случаи, когда неясности в законе препятствовали законной реализации пассивного избирательного права, предложить меры по устранению этих неясностей. В частности, абсолютно непрозрачным является этап заверения списков кандидатов. Иногда именно на этом этапе по надуманным основаниям отстраняются от выборов избирательные объединения, что даже при восстановлении справедливости вышестоящей комиссией или судом не позволяет им участвовать в избирательной кампании в связи с пропуском дальнейших жестких сроков избирательной кампании. Представляется, что следует четко указать в законе, что и на этом этапе выявленные комиссиями недостатки подлежат исправлению, но не являются основанием для отказа в заверении списков кандидатов.

Следует установить и более четкие, понятные правила в отношении сбора подписей, еще в большей степени формализовать процедуру их проверки. А законодателю в субъекте Российской Федерации можно подумать и о поэтапном уменьшении количества подписей, необходимых для регистрации кандидатов.

Следует сократить число звеньев, правомочных принимать решение о заверении списков, регистрации кандидатов, списков кандидатов. Так, не являются необходимым звеном окружные избирательные комиссии, их полномочия могут исполнять более профессиональные, технически оснащенные территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований. Исключение могут составить случаи, когда округ находится в пределах избирательного участка. Единообразному применению закона могут способствовать и уже внесенные в Государственную Думу предложения об изменении порядка формирования избирательных комиссий муниципальных образований[22].

Вместе с тем остается острой проблема противодействия проникновения во власть лиц с криминальным прошлым и настоящим, и это вопрос безопасности граждан и государства. Важное значение в данном случае имеет тот самый первичный партийный отбор кандидатов в депутаты и на выборные должности, о котором говорилось выше как об основном способе попадания в избирательный бюллетень;

еще одна важная проблема, на которой хотелось бы заострить внимание, - необходимость постоянной и планомерной работы по обеспечению доверия избирателей к выборам и к их результатам. В данном вопросе имеет большое значение постоянная организационная, просветительская работа органов государственной власти, избирательных комиссий. Стоит, пожалуй, согласиться с некоторыми авторами, утверждающими, что сложность работы в этом направлении вытекает из «разнонаправленных этических ориентаций», осложняется «вмешательством утилитарной беспринципности»[23]. Пожалуй, основная работа здесь должна быть направлена, исходя из изложенных выше принципов, во-первых, на создание условий честной конкурентной борьбы между политическими партиями на выборах, во-вторых, на проведение среди граждан разъяснительной работы об их ответственности за сделанный выбор и, в-третьих, на определенние этически выверенном самоограничении действующей власти, естественно стремящейся к самовоспроизводству. Работа важная, кропотливая, и права на ошибку нет.

Сегодня от представителей науки и практиков хотелось бы услышать предложения, направленные на решение вышеуказанной задачи, в том числе, перефразируя классиков избирательного права, мысли тех ученых и практиков, «чьи опыт и таланты делали бы их особенно подходящими для роли конструктивных критиков»[24]. Хотелось бы, чтобы любые предложения содержали обоснованный прогноз социальных последствий их внедрения в жизнь, только так наука сможет внести реальный вклад в гармоничное сосуществование российской государственности и развитых институтов гражданского общества.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативно-правовые акты

Федеральный закон от 19.07.2009 № 203-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации». СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3640.

Федеральный закон от 05.04.2009 № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1577.

Федеральный закон от 09.02.2009 № 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов». СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 771.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008. «Российская газета». 06.11.2008.

Федеральный закон от 12.05.2009 № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами». СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2392.

Федеральный закон от 28.04.2009 № 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях» в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий". СЗ РФ. 2009. № 18. Ч. 1. Ст. 2155.

Федеральный закон от 03.06.2009 № 108-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления». СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2763.

Федеральный закон от 05.04.2009 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях». СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1576.

Федеральный закон от 22.07.2008 № 149-ФЗ «О внесении изменений в статьи 8 и 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». СЗ РФ. 2008. № 30. Ч. 1. Ст. 3605.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации». СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

Федеральный закон от 14.02.2009 № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 789.

Федеральный закон от 12.05.2009 № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». СЗ РФ. 2009. № 20, Ст. 2391.

Проект Федерального закона № 235959-5 внесен депутатами государственной Думы С.Н. Егоровым, А.П. Москалец, В.Н. Плигиным, В.С. Тимченко.

Научная литература

С.Д. Князев, К.В. Арановский. «Выборы и избирательное право в современной России: тенденции развития и перспективы». «Российское право: образование, практика, наука». 2009. № 4. стр.19.

Г.Д. Садовникова. «Представительная демократия как конституционная ценность». «Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики». М. 2008. стр. 113.

В.Е. Чуров. Выступление на семинаре «Муниципальные выборы, местные референдумы и иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в Российской Федерации». 08.09.2009.

Буквально об этом пишет В.Л. Шейнис: [нынешние изменения в закон] «представляли ответ не как прежде - на проблемы, которые выявлялись в ходе выборов, а на запросы, вытекающие из общего проекта переустройства политической системы…». Проблемы реализации Конституции. Международное исследование. «Конституционный вестник». 2008. № 1 (19).

Э.Лейкман, Д.Ламберт. «Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем». М. 1958.

Средства массовой информации

Периодические печатные издания

А. Бузин. «Реквием по мечте». «Независимая газета». 01.09.2009.

А. Быстрицкий. «Новые облака. Современные медиа как создатели Вавилонской башни». «Независимая газета». 02.09.2009.

С.Д. Князев, К.В. Арановский. «Выборы и избирательное право в современной России: тенденции развития и перспективы». «Российское право: образование, практика, наука». 2009. № 4.Цит. по: Борисов Глебов. «правило для опозиции - партийная жизнь». Российская газета. 08.09.2009.

---