Статья 9. Обязательность проведения выборов

Выборы указанных в пункте 1 статьи 8 настоящего Федерального закона органов или депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.

Обязательное и периодическое проведение свободных выборов в разумные сроки – одна из публично-правовых обязанностей демократического правового государства. Государством должны гарантироваться периодический характер выборов, свободное волеизъявление граждан на выборах, защита демократических принципов и норм избирательного права и избирательного процесса во взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями международных договоров Российской Федерации ¹ . В международном праве обязательный характер выборов рассматривается как обязанность государства проводить свободные выборы с разумной периодичностью ² .

____________
¹ См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», который в пункте «а» статьи 2 определяет, что международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (конвенция, пакт, соглашение) // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
² Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года сформулировано положение о том, что воля народа должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах. В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года закрепляется право каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах». Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (подписана в рамках Совета Европы 4 ноября 1950 года, вступила в силу 3 сентября 1953 года) в статье 3 Протокола № 1 к Конвенции (вступил в силу в 1954 г.) призывает государства «проводить свободные выборы с разумной периодичностью». В подпункте 5 (1) Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня 1990 года подчеркнуто, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся «свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени». В Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств, подписанной 7 октября 2002 года президентами семи государств Содружества Независимых Государств (Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана и Украины – вступила в силу в ноябре 2003 года и для Киргизии, России, Таджикистана, Молдавии и Армении), в статье 6 «Периодические и обязательные выборы» закреплено, что выборы избираемых органов и выборных должностных лиц являются обязательными и проводятся в установленные конституцией, законами сроки и периодичностью…». При этом впервые в перечень стандартов демократических выборов терминологически выделены и включены в качестве одного из основополагающих критериев демократических выборов взаимосвязанные принципы периодичности и обязательности проведения выборов (статья 1). Таким образом, в международных правовых документах периодический характер выборов находит свое текстуальное выражение, в частности, в таких терминах и понятиях, как «периодические выборы», «выборы с разумной периодичностью», «свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени», «с устанавливаемой конституцией, законами периодичностью», при этом по своему содержанию указанные термины и понятия неразрывно увязываются с проведением выборов через разумные промежутки времени. При этом в некоторых международных правовых документах произведено дополнительное терминологическое вычленение принципов обязательных и периодических выборов и наполнение их соответствующим содержанием и организационно-правовым потенциалом в качестве самостоятельных и взаимоувязанных принципов проведения свободных демократических выборов. Международные избирательные стандарты. Сборник документов / Отв. ред. кандидат юридических наук А.А. Вешняков; Науч. ред. доктор юридических наук В.И. Лысенко. – М.: Изд-во «ВЕСЬ МИР», 2004. С. 41–44.

Как следует из части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, принципы обязательности и периодичности выборов, закрепленные в вышеуказанных международных правовых документах в качестве общепризнанных принципов и норм международного права, а также содержащиеся в международных договорах Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционно-правовых принципов организации избирательного процесса. На этой основе уже в прежнюю редакцию комментируемой статьи был дополнительно включен один из важнейших организационных принципов проведения свободных выборов – принцип периодического их проведения. Периодический характер выборов и компоненты обеспечения периодического проведения выборов также закреплены в ряде статей комментируемого Федерального закона, при этом исходным являются положения и его Преамбулы, в которой закреплено, что «демократические, свободные и периодические выборы... являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти».

Важную роль в правовом обеспечении обязательности проведения выборов играют постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции. В частности, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1997 года и 3 ноября 1997 года сыграли важную роль в становлении и правовом обеспечении реализации принципа периодичности и обязательности проведения выборов ¹ .

Назначение и проведение выборов в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов является обязательным; на этой основе обеспечивается периодический характер выборов. Принцип обязательности выборов закреплен в соответствующих статьях федеральных законов о выборах. Так, в Федеральном законе от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» закреплено, что проведение выборов Президента Российской Федерации в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом, является обязательным (пункт 1 статьи 5). Аналогичное положение содержится в Федеральном законе от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (часть 1 статьи 6).

______________
¹ См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года)»; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2383; № 45. Ст. 5241.

Обязательность проведения выборов, как правило, означает их назначение в связи с окончанием конституционного (уставного) срока, на который избираются действующие органы, или в случае досрочного прекращения исполнения ими своих полномочий в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, а также проведение выборов в пределах того срока, который установлен для их назначения, подготовки и проведения. Периодический характер выборов означает временной интервал между проведением предыдущих и очередных выборов, а также разумную его продолжительность (протяженность), которая, как показывает мировая практика, составляет в среднем четыре-пять лет (применительно к национальным выборам). Таким образом, если обязательность проведения выборов связана с назначением и проведением выборов в связи с истечением срока избрания (досрочного прекращения полномочий) органов или депутатов и в пределах срока назначения и проведения выборов, то периодический характер выборов связан с установлением предельного (разумного) срока, на который избираются органы и в связи с истечением которого должны назначаться новые выборы.

Необходимо отметить, что обязательность и периодичность выборов имеет не абсолютный характер, в исключительных случаях действие этих принципов может иметь так называемый отложенный характер. Так, в условиях чрезвычайного или военного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом может быть отложено проведение выборов до окончания срока действия такого положения. На этой основе фактический срок осуществления полномочий может не соответствовать изначально установленному сроку, в частности, в случае, когда окончание срока избрания приходится на период действия чрезвычайного или военного положения.

Комментируемая статья закрепляет один из важнейших функциональных конституционно-правовых принципов подготовки и проведения свободных выборов – их обязательный и периодический характер, взаимоувязанный со сроками проведения выборов, в свою очередь обеспечивающими соблюдение сроков полномочий выборных органов или депутатов. Комментируемый Федеральный закон основывается на законодательной конструкции, предусматривающей проведение выборы в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий органов и депутатов в рамках модели голосования, основывающейся в свою очередь на проведении голосования в единые дни голосования (второго воскресенья марта и второго воскресенья октября) и недопущении голосования в эти дни более чем по четырем избирательным бюллетеням.

Данный принцип включает в себя такие компоненты, как, во-первых, обязательность проведения выборов в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий органов или депутатов в увязке с едиными днями голосования ¹ ; во-вторых, периодический характер выборов, который законодательно сформулирован в пункте 1 статьи 8 комментируемого Федерального закона в виде положения о том, что устанавливаемый срок, на который избираются органы или депутаты, а также срок их полномочий не может составлять более пяти лет; в-третьих, наличие законодательного запрета на изменение, в частности, посредством продления (либо сокращения), срока избрания в отношении только действующего органа (депутатов).

___________
1 В прежней редакции комментируемой статьи использовался иной характер соотношения принципов обязательности и периодичности и сроков проведения выборов, а именно: выборы должны были проводиться в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, что не всегда соответствовало фактическому механизму решения указанных вопросов в нормативных правовых актах, прежде всего в Конституции Российской Федерации, поскольку применительно, например, к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституции Российской Федерации устанавливается не конкретный срок (дата или день голосования) проведения выборов, а общий конституционный срок полномочий депутатов Государственной Думы – четыре года (часть 1 статьи 96) и предельный срок для проведения первого заседания Государственной Думы нового созыва во взаимосвязи с днем ее избрания в правомочном составе (часть 2 статьи 99).

Применительно к федеральным органам государственной власти срок полномочий соответствующих органов закреплен непосредственно в Конституции Российской Федерации. Так, срок полномочий Государственной Думы составляет четыре года и закреплен в части 1 статьи 96, срок полномочий Президента Российской Федерации составляет также четыре года и закреплен в части 1 статьи 81 Конституции Российской Федерации. В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, предусматривающим, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в частности, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающими, что срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пяти лет (пункт 5 статьи 4), конкретный срок полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на этой основе варьируется в пределах от четырех до пяти лет ¹ . Применительно к срокам полномочий органов местного самоуправления необходимо исходить из следующего. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается дифференцированный подход, а именно: сроки полномочий представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований не могут быть менее двухлет. Конкретный максимальный и минимальный сроки полномочий указанных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований устанавливается в законах субъектов Российской Федерации, а затем – для новых выборов – на их основе в уставах муниципальных образований.

________
¹ Так, по состоянию на 1 января 2007 года в 32 регионах страны срок полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляет 4 года, в 56 – 5 лет. С учетом образования с 1 декабря 2005 года по результатам объединительного референдума 7 декабря 2003 года Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа нового субъекта Российской Федерации – Пермского края, количество регионов уменьшилось до 88 (в соответствии с Положением о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2006 года № 3046-IV ГД, срок полномочий Законодательного Собрания составляет пять лет (пункт 1) и выборы были проведены 3 декабря 2006 года); в перспективе – по результатам объединительных референдумов: 17 апреля 2005 года Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в новый субъект Российской Федерации – Красноярский край (выборы депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва – 15 апреля 2007 года), 23 октября 2005 года – Камчатской области и Корякского автономного округа в новый субъект Российской Федерации – Камчатскую область, 16 апреля 2005 года – Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в новый субъект Российской Федерации – Иркутскую область, количество субъектов Российской Федерации уменьшилться до 84.

Новое положение комментируемой статьи о том, что выборы указанных в пункте 1 статьи 8 комментируемого Федерального закона органов или депутатов проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов направлено на то, чтобы, с одной стороны, увязать обязательный и периодический характер выборов со сроком их полномочий, который закреплен в соответствующем нормативном правовом акте (перечень указанных актов содержится в пункте 1 статьи 8 комментируемого Федерального закона), а с другой стороны – точно и однозначно указать на то, что день голосования должен находиться в пределах конкретного срока полномочий органа или депутатов (а не за его пределами, как это было, например, закреплено в некоторых прежних редакциях федеральных законов о выборах). Кроме того, если применительно к выборам в федеральные органы государственной власти день голосования определяется федеральным законом (в новой редакции федеральныхзаконов день голосования на парламентских и президентских выборах остался прежним), то применительно к выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления введены единые дни голосования, закрепленные в пункте 1 статьи 10 комментируемого Федерального закона, т.е. второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных федеральными законами, второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий выборных органов или депутатов. Исключения из этого правила предусмотрены пунктами 4, 5 и 7 статьи 10 комментируемого Федерального закона (см. комментарий к статье 10). Таким образом, новая редакция комментируемой статьи, с одной стороны, увязывает сроки проведения выборов со сроками полномочий этих органов или депутатов, с другой стороны, допускает их фактическое продление до соответствующего единого дня голосования (совмещения с днем голосования на федеральных выборах).

Имеются некоторые особенности установления сроков проведения выборов во вновь образованном субъекте Российской Федерации (по итогам референдума об объединении субъектов Российской Федерации) ¹ .

_________
¹ Так, соответствующим федеральным конституционным законом устанавливается, во-первых, порядок и сроки прекращения (продления) полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» срок полномочий Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа прекращается со дня образования нового субъекта Российской Федерации (т.е. с 1 января 2007 года), при этом срок полномочий Законодательного Собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа продлевается до дня образования нового субъекта Российской Федерации, а срок полномочий Законодательного Собрания Красноярского края продлевается до дня завершения формирования Законодательного Собрания нового субъекта Российской Федерации первого созыва в правомочном составе (т.е. не позднее 31 декабря 2007 года). Во-вторых, только в федеральном конституционном законе, а не в комментируемом Федеральном законе, конституции (уставе), законе субъекта Российской Федерации либо указе Президента Российской Федерации закрепляется конкретная дата (день) голосования при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания нового субъекта Российской Федерации первого созыва (15 апреля 2007 года).

Применительно к муниципальным выборам федеральное законодательство дополнительно закрепляет государственные гарантии их обязательного и периодического проведения. В статье 23 «Муниципальные выборы» Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от статьи 23 аналогичного Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, закреплявшей положение о том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов, предусмотрено, что муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования, при этом гарантии избирательных прав при назначении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» изначально устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и вышеуказанным Федеральным законом. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательногозакрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов (статья 1). Кроме того, в статье 11 комментируемого Федерального закона закреплено «гарантийное» положение, что в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна для проведения выборов, в части, не урегулированной законом, выборы проводятся также на основе указов Президента Российской Федерации.

Таким образом, в организационно-правовом отношении реализация требования об обязательности проведения выборов находит выражение в закреплении, во-первых, вида органа, депутатов, выборного должностного лица, в отношении которых должны быть назначены и проведены выборы; во-вторых, перечня нормативных правовых актов, которые устанавливают срок, на который избираются органы и депутаты, и срок их полномочий, обязательность проведения выборов в связи с истечением установленного срока; в-третьих, срока назначения и проведения выборов до истечения срока избрания (полномочий) органа или выборного лица; в-четвертых, системы органов, обеспечивающих обязательность проведения выборов, в том числе по решению суда общей юрисдикции; в-пятых, финансовых условий проведения выборов. Правовой гарантией обязательности назначения и проведения выборов является наличие правовой базы организации и проведения выборов, которая должна быть своевременно сформирована, соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и регулировать вопросы назначения, подготовки и проведения выборов, в том числе опубликования решения о назначении (проведении) выборов.

Одним из организационно-правовых элементов гарантийного механизма организации избирательного процесса является назначение и проведение выборов соответствующей избирательной комиссией (пункт 8 статьи 10 комментируемого Федерального закона), а также по решению суда, которое принимается при наличии соответствующего заявления уполномоченных на то субъектов избирательного процесса, в том числе по заявлению избирателей.