Статья 55. Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, иного нормативного правового акта, выносимого на референдум
В случае вынесения на референдум проекта закона, иного нормативного правового акта каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в территориальной комиссии (избирательной комиссии муниципального образования). Обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на инициативную группу по проведению референдума, если иное не предусмотрено законом. Оплата изготовления указанного текста осуществляется за счет средств соответствующего фонда референдума, если иное не предусмотрено законом.
Комментируемая статья содержалась и в прежней редакции комментируемого Федерального закона (статья 44), вместе с тем в новой его редакции она претерпела некоторые изменения. Однако существо данной гарантии сохранено – возможность своевременно получить текст проекта закона, иного нормативного правового акта, вынесенного на референдум (далее также – текст проекта), и ознакомиться с ним позволяет участнику референдума заблаговременно оценить проект, а затем совершенно осознанно проголосовать за или против принятия предложенного проекта. Комментируемая статья распространяется на все уровни референдумов – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, поскольку федеральный законодатель употребил термин «проект закона, иного нормативного правового акта», а этот термин применительно к комментируемому Федеральному закону (см. подпункты 7 и 17 статьи 2) означает – проект федерального конституционного закона, федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, в том числе нормативного правового акта органа местного самоуправления. Что касается референдума Российской Федерации, то, как это установлено пунктом 4 статьи 1 комментируемого Федерального закона, отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», комментируемым Федеральным законом. Иными словами, обеспечение участников референдума Российской Федерации текстом законопроекта регулируется прежде всего указанным Федеральным конституционным законом (в частности, его статьей 57), а в случае пробела в регулировании каких-либо вопросов – и комментируемым Федеральным законом.
Прежняя редакция Федерального закона устанавливала, что изготовленный текст проекта гражданин был вправе получить в органе местного самоуправления. Комментируемая статья возлагает эту обязанность на ТИК или ИКМО.
В прежней редакции комментируемого Федерального закона, в отличие от комментируемой статьи, не содержалось требования оплаты изготовления указанных текстов проекта за счет средств соответствующего фонда референдума. Конкретный порядок реализации указанных в комментируемой статье прав участника референдума и обязанностей инициативной группы по проведению референдума и комиссий референдума (напомним, что указанные выше избирательные комиссии на этом этапе действуют в качестве комиссий референдума) должен устанавливаться соответствующим законом, а также нормативными актами комиссий референдума, при этом установки комментируемой статьи должны быть учтены в обязательном порядке.
Федеральный законодатель определил, что право участника референдума ознакомиться с текстом проекта должно гарантироваться не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Исходя из сроков со дня опубликования решения о назначении референдума до дня голосования (на федеральном уровне – от 60 до 100 дней, на региональном уровне – не менее 60 дней, на муниципальном уровне – не менее 45 дней), а также длительности агитационного периода, начинающегося со дня регистрации инициативной группы и создания фонда референдума и заканчивающегося за сутки до дня голосования, в том числе 28-дневного периода проведения агитации по вопросам референдума в электронных и печатных СМИ, определенный в комментируемой статье срок – не менее 30 дней до дня голосования – представляется оптимальным.
Комментируемый Федеральный закон возложил обязанность изготовления и распространения текста проекта на инициативную группу по проведению референдума. Если федеральным законом инициатива проведения референдума предоставляется иным субъектам, кроме граждан, (например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве субъекта инициирования местного референдума определил представительный орган муниципального образования и главу местной администрации – часть 2 статьи 22), то обязанность по изготовлению и распространению текста проекта также следует в законе субъекта Российской Федерации возложить и на иных инициаторов референдума. Инициативная группа должна обеспечить изготовление текста в такие сроки, чтобы гражданину было гарантировано его право на ознакомление с текстом не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Однако это не означает, что инициативная группа может приступить к фактическому изготовлению текста сразу после собрания. До момента, когда инициативная группа вправе приступить к изготовлению текста, должны быть выполнены несколько условий: регистрация инициативной группы в соответствующей комиссии с предваряющей эту регистрацию проверкой предлагаемого проекта закона, иного нормативного правового акта на соответствие требованиям законодательства (см. статью 36) и создание инициативной группой фонда референдума (см. статьи 58 и 59). Изготовление указанного текста должно осуществляться с учетом требований комментируемого Федерального закона, предъявляемых к выпуску и изготовлению печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов (см. комментарий к статье 54). Исходя из этих требований, в законе субъекта Российской Федерации целесообразно установить, в какой форме изготавливается текст (в зависимости от объема – в виде отдельного бумажного листа соответствующего размера, брошюры, в газетном варианте и другом), на каких языках печатается текст (на русском языке и на государственном языке республики, входящей в состав Российской Федерации, а в необходимых случаях – на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания), в каком количестве должен быть изготовлен текст и прочие правила.
Инициативная группа обязана не только изготовить, но и распространить текст проекта закона, иного нормативного правового акта. Федеральный законодатель в комментируемой статье предлагает лишь одну составляющую распространения – передачу инициативной группой во все ТИК или ИКМО необходимого тиража проекта. Причем, если на местном референдуме инициаторам придется передать весь тираж в одну ИКМО (в ситуации, если в системе комиссий по проведению местного референдума отсутствуют нижестоящие ТИК), то на референдумах более высокого уровня инициативной группе в лице ее уполномоченных представителей необходимо обеспечить все ТИК необходимым тиражом проекта. Комиссиям, в свою очередь, надлежит организовать свою работу так, чтобы каждый потенциальный участник референдума в установленный законом срок мог получить в комиссии текст проекта закона, иного нормативного правового акта. Комментируемый Федеральный закон не установил порядок получения гражданином текста, в связи с этим в законах субъектов Российской Федерации следовало бы определить этот порядок (без оплаты этого текста гражданином; возможно, с ведением реестра выдачи; при организованном дежурстве членов комиссии и (или) уполномоченных представителей инициативной группы и так далее и тому подобное).
Комментируемый Федеральный закон не установил иных форм распространения текста инициативной группой, но из его смысла вытекает (и это вправе в качестве дополнительных гарантий права граждан на участие в референдуме установить федеральный и региональный законодатель при регулировании вопросов подготовки и проведения референдумов), что инициативная группа при сборе подписей в лице сборщика подписей обязана по требованию гражданина предоставлять ему текст проекта (в прежней редакции комментируемого Федерального закона эта норма присутствовала в пункте 17 статьи 33), что текст проекта может публиковаться в печати инициативной группой, при наличии соответствующих технических возможностей размещаться на сайте в сети «Интернет», распространяться в машиночитаемом виде (на дискетах и прочее), размещаться на специально отведенных для агитационных материалов стендах, распространяться среди участников агитационных публичныхмероприятий и так далее).
Наряду с обязательными действиями инициативной группы по распространению среди участников референдума текстов проекта, соответствующий законодатель в конкретном законе вправе в соответствии с комментируемым Федеральным законом установить и соответствующие обязанности комиссий референдума по информированию участников референдума (см. статью 45), размещению текста нормативного акта на информационном стенде в помещении для голосования (см. пункт 6 статьи 61), воспроизведению текста либо однозначному определению содержания этого текста в бюллетене для голосования (см. пункт 9 статьи 63).
Федеральный законодатель в комментируемой статье устанавливает обязанность инициативной группы изготовить и распространить текст с оговоркой «если иное не предусмотрено законом», и в следующем предложении об обязанности оплаты за счет средств фонда референдума вновь применяет эту формулу – если иное не предусмотрено законом. Прежде всего имеется в виду регулирование этих вопросов Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», а также возможное иное регулирование законом субъекта Российской Федерации (к примеру, на основании пункта 2 статьи 58 комментируемого Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума в небольших муниципальных образованиях создание инициативной группой фонда референдума не обязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума).