Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме
1. Граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях.
2. Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.
Международный пакт о гражданских и политических правах в пункте «b» статьи 25 закрепил положение о том, что каждому гражданину предоставляется право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме выражает одну из важнейших основ демократической избирательной системы и референдумного процесса. Этот принцип является универсальным и общеобязательным для всех видов выборов и референдумов (федеральных, региональных, муниципальных), проводимых в Российской Федерации, и касается как активного, так и пассивного избирательного права каждого гражданина (за исключением признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда). Он производен от конституционного принципа равенства прав и свобод гражданина, установленного статьями 6 и 19 Конституции Российской Федерации, и демократических избирательных стандартов, закрепленных в основополагающих международно-правовых документах. Равное избирательное право и право на участие в референдуме в условиях федеративного государства осуществляется в полном объеме независимо от того, в каком субъекте Российской Федерации проживают граждане Российской Федерации.
Равное активное избирательное право и право на участие в референдуме обеспечивается, во-первых, наличием у каждого избирателя равного (одного или более) количества голосов с другими избирателями при голосовании на соответствующих выборах, во-вторых, равной значимостью (весом) каждого голоса с точки зрения их влияния на результаты выборов (референдума), в-третьих, равенством правовых условий реализации субъективного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса. В связи с этим недопустимы какие бы то ни было формы голосования (например, так называемый плюральный вотум), дающие отдельным категориям избирателей возможности пользоваться большим числом голосов (чем другие избиратели) на одних и тех же выборах, или быть внесенными в списки избирателей одновременно в нескольких избирательных округах на одних и тех же выборах и, соответственно, принимать участие в голосовании на выборах в каждом из этих избирательных округов.
Принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме раскрывается в комментируемой статье Федерального закона через понятие «равные основания участия избирателей в выборахи референдумах», т.е. равные правовые основания. Они должны обеспечиваться как действующим законодательством, так и правоприменительной практикой в отношении как активного, так и пассивного избирательного права. На практике каждый избиратель получает определенное количество голосов в зависимости от того, какая избирательная система действует при выборах в тот или иной орган государственной власти или орган местного самоуправления (либо сколько вопросов вынесено на референдум). Если выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам, то у каждого избирателя имеется, как правило, один голос для голосования за одного из зарегистрированных кандидатов. При выборах по пропорциональной избирательной системе у каждого избирателя имеется один голос для голосования за один из зарегистрированных избирательными объединениями (политическими партиями) списков кандидатов.
В целях обеспечения равного избирательного права для граждан независимо от их политической принадлежности в Федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О политических партиях» (пункт 5 статьи 25) предусмотрены специальные процедуры, позволяющие гражданам, которые не являются членами политических партий, реализовать свое пассивное избирательное право. В соответствии с нормами этих законов каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах. Кандидатура, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов.
Если выборы проводятся по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, то каждый избиратель имеет, как правило, два голоса: один голос в отношении кандидата по одномандатному избирательному округу и один голос в отношении списка избирательного объединения. На таких условиях реализуется данный принцип при выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 16 статьи 35 комментируемого Федерального закона). Если на выборах по пропорциональной избирательной системе предусмотрены открытые списки кандидатов избирательного объединения (политической партии), то избиратель также может быть наделен определенным, но обязательно равным, числом голосов для проставления своих преференций (предпочтений) в отношении кандидатов из списка кандидатов. Если в формулировке референдума содержится несколько вопросов, то каждый гражданин имеет соответствующее количество голосов; если один вопрос – каждый голосует один раз, т.е. имеет один голос – голос «За» («Да») или «Против» («Нет»).
В случае образования многомандатных избирательных округов, каждый избиратель, как правило, имеет столько голосов, сколько мандатов приходится на данный многомандатный избирательный округ. Наиболее часто многомандатные избирательные округа используются в соответствии с избирательным законодательством субъектов Российской Федерации при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления.
Действующее федеральное избирательное законодательство позволяет проводить выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти или представительного органа муниципального образования по мажоритарной системе избирательных округов с разным числом мандатов. Конституционный Суд Российской Федерации, признав не соответствующими Конституции Российской Федерации некоторые положения закона Оренбургской области, подтвердил возможность проведения выборов по избирательным округам с разным числом мандатов, установил обязательность обеспечения равноправия избирателей, наделения каждого из них одинаковым числом голосов на соответствующих выборах 1 .
В связи с этим в комментируемом Федеральном законе в статье 5 появился пункт 2, в котором было предусмотрено, что в таких случаях (при проведении выборов по разномандатным избирательным округам) каждый избиратель имеет равное число голосов. В комментируемом Федеральном законе прежняя правовая формулировка «равное число голосов» была конкретизирована: каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос. Иными словами, каждый избиратель имеет равное с другими избирателями число голосов, которое, как правило, не превышает числа мандатов, установленных в избирательном округе с наименьшим числом мандатов. Таким образом, при всех вариантах даже при разном числе мандатов в избирательных округах, избиратели имеют равное число голосов (один или более) и не могут иметь ни ограничений, ни привилегий по сравнению с другими.
Условие равнозначности (равного веса) каждого голоса в избирательном процессе обеспечивается рядом правовых позиций, и прежде всего, примерным равенством (с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов) одномандатных избирательных округов по числу избирателей или примерным равенством числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных (в том числе разных по количеству) избирательных округах, с тем чтобы результаты голосования возможно более точно и полно выражали волю избирателей (пункт 4 статьи 18). Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов определенной территории (местности).
Федеральное законодательство допускает ряд существенных отклонений от примерного равенства избирательных округов. В частности, эти требования не учитываются в том случае, когда федеральный закон (пункт 4 статьи 18) предусматривает обязательное образование не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации (в том числе имеющего количество избирателей меньше единой нормы представительства на избирательный округ) при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы. Такое неравенство допускается комментируемым Федеральным законом (пункт 6 статьи 18) и на выборах в одну из палат законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, где региональным законом может быть установлено представительство в ней от административно-территориальных единиц или муниципальных образований.
_____________
1 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 2000 года № 4-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.
Конституция Российской Федерации гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69). Комментируемый Федеральный закон предусматривает, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должен составлять более 40 процентов (статья 18). В целях определения правового статуса таких народов постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года № 255 утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, включающий 45 народов 1 ; кроме того, 17 апреля 2006 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 536-р утвержден перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (включает 40 народов) 2 .
Каждый гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, включается только в один список избирателей на одном избирательном участке, где находится его место жительства. Если по каким-то причинам гражданин оказался включенным в два списка избирателей (например, в связи с пребыванием в лечебно-профилактическом учреждении, ином месте временного пребывания), голосовать он может только один раз на одном из избирательных участков, а соответствующая избирательная комиссия проводит работу по устранению ошибки или неточности в указанных списках. Возможность для граждан в равной степени реализовать свое активное избирательное право обеспечивается также требованиями закона, согласно которым избирательный округ должен составлять единую, неразделенную на отдельные участки территорию с учетом сложившегося административно-территориального деления.
Всех баллотирующихся на выборах кандидатов комментируемый Федеральный закон наделяет равными правами, они несут равные обязанности, подчиняются определенным ограничениям (статьи 4, 32, 39, 40), установленным законодательством для всех участников избирательного процесса на тех или иных его стадиях. Соблюдение установленных законом ограничений, связанных со статусом кандидата, не должно рассматриваться как нарушение принципа равноправия и препятствовать осуществлению депутатами, выборными должностными лицами своих полномочий и выполнению своих обязательств перед избирателями. Напротив, их установление как раз имеет целью обеспечение равноправия всех баллотирующихся кандидатов. Комментируемый Федеральный закон (статья 40) гласит, что кандидаты не вправе использовать преимущества своего служебного или должностного положения в целях своего избрания.
Каждому гражданину, обладающему избирательным правом, закон предоставляет возможность выдвигаться в качестве кандидата на выборах самостоятельно (в порядке самовыдвижения), либо от избирательного объединения – политической партии (иной общественной организации на выборах в органы местного самоуправления). Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов (пункт 9 статьи 32).
_______________
1 СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1493.
2 СЗ РФ. 2006. № 17. Ч. 2. Ст. 1905.
Согласно статье 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их ограничения могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако, к сожалению, это имело место в законодательной практике ряда субъектов Российской Федерации, как правило, в отношении пассивного избирательного права. Поэтому в таких условиях важное значение в соблюдении принципа равенства при реализации избирательного права имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации. Соблюдение этого принципа является нормативным требованием при оценке конституционности законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы осуществления избирательных прав граждан. Целым рядом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в течение последних лет признавались неконституционными некоторые положения законов субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах. В частности, были сформулированы правовые позиции о недопустимости изменения правил подсчета голосов при проведении повторного голосования на выборах 1 , установления дополнительных по сравнению с федеральным законом требований к необходимому для регистрации количеству подписей избирателей 2 , противоречащих принципу равного избирательного права. Нарушение принципа равного избирательного права при формировании выборных органов государственной власти и местного самоуправления может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.
________________
1 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 года по делу о проверке конституционности части второй ст. 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» (в редакции от 26 августа 1994 года) // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2860.
2 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июня 1996 года № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3344.