Статья 45. Информирование избирателей и участников референдума
1. Информирование избирателей и участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях.
2. Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений.
3. Информирование избирателей, участников референдума, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют комиссии.
4. Деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию избирателей, участников референдума осуществляется свободно.
5. В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.
6. Журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, участвовавшие в деятельности по информационному обеспечению выборов, референдума в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период соответствующей избирательной кампании, кампании референдума и в течение одного года после окончания соответствующей избирательной кампании, кампании референдума, за исключением случая, когда на них было наложено в соответствии с трудовым законодательством взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и обоснованным.
7. В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая «Интернет»).
1. В комментируемом пункте перечислены субъекты права информирования избирателей (участников референдума). В статье 2 комментируемого Федерального закона раскрыты понятия «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «комиссии», «организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации» (пункты 37, 46–49). Избирательные объединения, кандидаты, доверенные лица в качестве субъектов информирования избирателей (участников референдума) не названы, в связи с чем представляется, что деятельность указанных лиц в рамках названного статуса не может расцениваться как информирование избирателей: агитационные материалы кандидатов, избирательных объединений могут выпускаться в форме информационных материалов о выборах, порядке голосования и т.п., однако следует иметь в виду, что это лишь разновидность предвыборных агитационных материалов (пункт 4 статьи 48 комментируемогоФедерального закона). Иные физические и юридические лица могут осуществлять информирование избирателей (участников референдума), но такое информирование не должно носить агитационный характер. Информирование избирателей должно подчиняться требованиям, изложенным, в частности, в пунктах 2, 5, 7 комментируемой статьи, в статье 46, а также в пункте 6 статьи 56 комментируемого Федерального закона.
Объектом информирования являются избиратели, участники референдума, которые должны получить необходимую информацию для того, чтобы осознанно принять участие в выборах, референдуме (статья 44 комментируемого Федерального закона). Информирование может происходить по всему спектру избирательного или референдумного процесса и включать в себя информирование, в частности, об этапах избирательного процесса, законодательстве, особенностях его применения, а также о кандидатах, избирательных объединениях, о предвыборных мероприятиях и т.п. (пункты 3 и 5 комментируемой статьи). Избиратели, участники референдума могут также являться и субъектами информационной деятельности, реализуя гарантированные Конституцией Российской Федерации (статья 29) свободу слова, право свободно искать, производить и распространять информацию. О кандидатах, избирательных объединениях запрещено информировать органам государственной власти, органам местного самоуправления. Вместе с тем данное положение не исключает возможность, а в случаях, предусмотренных комментируемым Федеральным законом, – и обязанность передачи указанными органами информации о кандидатах, избирательных объединениях избирательным комиссиям, а также СМИ, что вытекает из положений пункта 4 комментируемой статьи, пунктов 6, 7 и 8 статьи 33 комментируемого Федерального закона.
2. Комментируемый пункт содержит требования к публикуемым информационным материалам, а именно: объективность и достоверность. Соответствие материала данным требованиям является одним из отличий информационного материала от агитационного, к которому не предъявляются перечисленные требования. Требование объективности информационного материала означает, что в указанном материале должны излагаться факты, а не домыслы; при необходимости авторского комментария, этот комментарий должен четко отграничиваться от изложения факта. Требование достоверности обязывает передавать информацию о фактах, имевших место в действительности, с указанием периода времени, когда эти факты имели место. Исполнение указанного требования также означает необходимость осуществления проверки достоверности информации перед ее публикацией.
Из требования, согласно которому содержание информационных материалов не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, следует принцип беспристрастности СМИ в отношении сообщаемой ими информации. Как указывается в пункте 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П, «выполнение организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации как демократическом правовом государстве призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Исходя из того, что пользование свободой массовой информации – по смыслу статьи 29 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах – налагает на организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом» 1 .
________________
1 В настоящее время действует такой орган саморегуляции в сфере СМИ, как общественная коллегия по жалобам на прессу, созданная в 2004–2005 годах по инициативе Большого жюри Союза журналистов России. Созданный орган позиционируется как надкорпоративный, т.е. отстаивающий исключительно общественные интересы, а не интересы правительства или бизнеса.
В процессе информирования избирателей подача информации о выборах не должна вызывать у избирателя ложного представления о ком-либо из кандидатов, избирательных объединений. Если информация одного и того же рода имеется о нескольких или обо всех кандидатах (например, в объеме предаваемых гласности сведений о доходах и имуществе), то сведения о каком-либо из кандидатов не должны замалчиваться. Вместе с тем не является нарушением комментируемой нормы подача информации обо всех кандидатах, кроме тех, которые не ведут свою избирательную кампанию, не создают информационных поводов (на практике такие случаи в силу ряда причин довольно часты). Нарушение положений комментируемой нормы влечет ответственность по статье 5.5 КоАП РФ.
Как следует из пункта 1 комментируемой статьи, субъектами деятельности по информированию избирателей являются не только СМИ. Соответственно, хотя в первую очередь требования комментируемого пункта адресуются представителям СМИ, осуществляющим свою профессиональную деятельность, они в полном объеме распространяются и на иных субъектов деятельности по информированию избирателей, в том числе и на избирательные комиссии.
Исходя из положений подпунктов «в», «г», «д», «е» пункта 2 и пункта 2 1 статьи 48 комментируемого Федерального закона распространение объективной, достоверной информации, односторонне, только в отношении одного кандидата, не только нарушает положения комментируемого пункта, но и может свидетельствовать о наличии в деятельности по распространению информации названным образом признаков предвыборной агитации.
3. Комиссии в соответствии с комментируемым Федеральным законом обладают широкими полномочиями по информированию избирателей (участников референдума). Закрепленное в пункте 3 комментируемой статьи правило корреспондирует обязанности комиссий обеспечивать информирование избирателей (участников референдума) о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов (пункт 6 статьи 20 комментируемого Федерального закона). В пункте 18 статьи 20 комментируемого Федерального закона содержатся требования к государственным организациям, осуществляющим выпуск СМИ, предоставлять комиссиям эфирное время, печатную площадь для информирования избирателей (участников референдума). Специальные законы о выборах, референдуме могут содержать конкретные условия и объемы предоставляемых эфирного времени, печатной площади. Информирование избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях должно осуществляться на равных основаниях, без оказания предпочтения тому или иному участнику избирательного процесса. Целесообразно, чтобы объем сведений о каждом из кандидатов, избирательных объединений, которые избирательные комиссии обязаны довести до сведения избирателей, был закреплен в соответствующем законе о выборах. На практике кандидаты часто создают так называемые «избирательные штабы», где разрабатывают и организуют свои избирательные кампании. Там же ведется прием избирателей, что является формой агитационной деятельности. В связи с этим сообщение избирателям адресов избирательных штабов не может считаться информированием избирателей и не может осуществляться избирательными комиссиями.
4. В комментируемом пункте закрепляется принцип свободы массовой информации при осуществлении информирования избирателей. Это означает, что содержание информационных материалов, время их выпуска и т.п. определяется ими самостоятельно, а не в соответствии с предписаниями органов государственной власти, местного самоуправления и не подлежит цензуре (часть 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации). Комментируемая норма представляет собой законодательную гарантию редакционной независимости и информационного плюрализма в ходе участия организаций, осуществляющих выпуск СМИ, в информировании избирателей. Необходимо отметить, что в пункте 2 1 статьи 48 комментируемого Федерального закона прямо указано, что распространение в СМИ информации и мнений не может быть признано предвыборной агитацией, если у представителя СМИ отсутствует агитационная цель. Следует вместе с тем учитывать, что реализация указанной свободы не позволяет организациям, выпускающим СМИ, при распространении агитационной информации, не подчиняться правилам распространения агитационных материалов, установленных комментируемым Федеральным законом, иными законами о выборах и референдумах. В вышеупомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П указывается, что «применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности».
5. Исходя из содержания абзаца пятого статьи 2 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» под информационной программой следует понимать совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющую постоянное название и выходящую в свет (в эфир) с периодичностью не менее одного раза в год. Комментируемый пункт регулирует вопросы распространения информации о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, т.е. мероприятий, осуществляемых кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой, иными группами участников референдума. В пункте комментируемой статьи конкретизируются правила, установленные в пунктах 2 и 4 комментируемой статьи, применительно к соответствующим сообщениям в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях. Соблюдение данного требования должно означать недопустимость замалчивания информации о проводимых участниками избирательного процесса предвыборных мероприятиях с одновременным освещением таких же мероприятий, проводимых другими участниками избирательного процесса. Вместе с тем отсутствие информационных сообщений в конкретный период времени о ком-либо из участников избирательного процесса не может служить основанием для отказа от публикации сообщений о состоявшихся в этот же период предвыборных мероприятиях иных участников. Запрет комментария информации о предвыборных мероприятиях означает, что информационные сообщения не могут включать мнения любого лица, в том числе и журналиста.
Комментируемый пункт признан Конституционным Судом Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в нем положения – по их конституционно-правовому смыслу в системе норм – не могут служить основанием для запрета представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности высказывать собственное мнение, давать комментарии за пределами отдельного информационного блока и предполагают, что только в таком информационном блоке не должно содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному объединению по времени освещения предвыборной деятельности, объему печатной площади и соотношению ее предоставления бесплатно и за плату (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П). Нарушение требований пункта 5 комментируемой статьи влечет ответственность по статье 5.5 КоАП РФ. Неоднократное нарушение положений комментируемого пункта представителем СМИ при осуществлении им профессиональной деятельности с целью побудить избирателей голосовать за конкретного кандидата, список кандидатов признается предвыборной агитацией (подпункты «г»–«е» пункта 2, пункт 2 1 статьи 48 комментируемого Федерального закона).
6. В комментируемом пункте содержится гарантия прав журналистов, освещавших ход избирательной кампании, кампании референдума в соответствии с законом, но вразрез с личными интересами их работодателей. Вместе с тем в соответствии со статьей 192 Трудового кодекса Российской Федерации на журналиста может быть наложено взыскание в виде замечания, выговора либо увольнения. Согласно части 7 статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров; согласно статье 382 Трудового кодекса Российской Федерации органом по рассмотрению трудовых споров является комиссия по трудовым спорам либо суд, при этом статьями 383–393 Трудового кодекса Российской Федерации установлен порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров. Если решение о взыскании не оспорено в судебном порядке, запрет увольнения лиц, указанных в комментируемом пункте, не действует.
7. При проведении выборов, референдума существует информация, которая вполне может отвечать критериям объективности и достоверности, но все же носит агитационный характер. Это распространяемая в день голосования информация об итогах голосования (т.е. данные о предпочтениях избирателей (участников референдума) в пределах избирательного участка, участка референдума, части территории избирательного округа, округа референдума), о результатах выборов, референдума (т.е. данные по избирательному округу, округу референдума в целом). С учетом того, что в Российской Федерации 11 часовых поясов, информация о том, как проголосовало большинство избирателей в определенной части страны, может существенно повлиять на волеизъявление избирателей, до сведения которых доводится эта информация. С учетом этого обоснованным представляется запрет, предусмотренный комментируемым пунктом. К данным об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, которые запрещено распространять в указанный в комментируемом пункте период, относятся и неофициальные сведения, например полученные путем опроса избирателей на выходе из помещений для голосования (см. об этом также комментарий к пункту 3 статьи 46).