Статья 44. Информационное обеспечение выборов и референдумов

 

Информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.

 

Положения комментируемого Федерального закона, регулирующие вопросы информационного обеспечения выборов и референдумов, претерпели наибольшую эволюцию: от четырех статей (статьи 23–26) в главе VI «Предвыборная агитация» Федерального закона от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» до тринадцати статей (статьи 44–56) в главе VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» комментируемого Федерального закона, наиболее полно и широко регулирующих все информационные правоотношения, которые возникают в ходе избирательных кампаний, кампаний референдума. Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ в указанную главу внесен ряд изменений, не затронувших ее концепцию. С момента вступления в силу комментируемого Федерального закона ряд положений главы VII комментируемого Федерального закона был рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации ¹ , выявившим их конституционно-правовой смысл. Закрепленная в комментируемом Федеральном законе концепция заключается в том, что федеральный законодатель счел необходимым урегулировать весь комплекс информационных отношений, возникающих в ходе избирательных кампаний: как в процессе осуществления агитационной деятельности, так и в процессе информирования избирателей (участников референдума). Указанный подход был вызван потребностью в адекватной реакции на проявления негативных, «грязных» агитационных кампаний, «информационных войн».

________________
¹ См: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 года № 10-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4968; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 64, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области // СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.

Изготовление и распространение агитационных материалов уже достаточно давно регулируется избирательным законодательством и подчиняется строгим правилам, в том числе правилам оплаты из избирательного фонда, фонда референдума. Вместе с тем отсутствие четких правовых критериев, разделяющих информационные и агитационные материалы, позволяло вести агитацию под предлогом необходимости «объективного информирования граждан». Изготовление таких псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но и правоохранительными, налоговыми органами. Сохранению такой ситуации также способствует отсутствие законодательства о политической рекламе ¹ , а также отсутствие устоявшихся норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, выработанных журналистским сообществом. В связи с этим федеральный законодатель поставил задачу нормативно определить ту грань, за которой объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную агитацию и, следовательно, должно подчиняться установленным законом правилам ее проведения. Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7-П, по смыслу статей 3, 19, 29 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части 1 и 2), федеральный законодатель – исходя из того, что свободные выборы, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, – обязан устанавливать такой порядок информационного обеспечения выборов, в том числе проведения предвыборной агитации и ее финансирования, который надлежащим образом гарантировал бы избирательные права граждан, демократические выборы и легитимацию формируемых по их итогам органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В комментируемой статье информационное обеспечение выборов и референдума подразделено на: а) информирование избирателей (участников референдума); б) предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. И то и другое признается деятельностью по распространению информации, т.е. согласно статье 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ² сведений (сообщений, данных) независимо от формы их представления.

________________
¹ В пункте 1 части 2 статьи 2 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» указано, что его действие не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума, в связи с чем политическая реклама вне периода проведения избирательной кампании законодательством специально не регулируется // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.
² СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3448.

И то и другое должно способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдума. Вместе с тем в статьях 45 и 48 комментируемого Федерального закона содержатся признаки, позволяющие различать информирование избирателей (участников референдума) и предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума ¹ .

________________
¹ Как указывается в подпунктах 2 и 3 мотивировочной части вышеупомянутого постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П, «в целях гарантирования свободных выборов и референдумов федеральный законодатель – по смыслу статей 3, 29, 32 во взаимосвязи со статьями 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации – вправе устанавливать порядок и условия их информационного обеспечения. Вместе с тем выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей – права на свободные выборы и свободы слова и информации и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (статьи 19 и 55 Конституции Российской Федерации; пункт 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; пункт 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах)… Устанавливаемое Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отграничение информирования избирателей от предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям статей 3 (часть 3), 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку только когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться свободными» // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.