Статья 42. Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума
1. Члены и уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос референдума.
2. Законом могут быть предусмотрены создание после регистрации инициативной группы по проведению референдума иных групп участников референдума и их регистрация комиссиями референдума, а также деятельность в качестве указанных групп руководящих органов общественных объединений, руководящих органов региональных отделений и иных структурных подразделений общественных объединений, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, предусмотренном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за шесть месяцев до дня обращения с инициативой о проведении референдума. Законом должна быть предусмотрена возможность деятельности в качестве указанных групп соответственно уровню референдума руководящих органов политических партий, региональных отделений и иных структурных подразделений политических партий. Положения настоящего Федерального закона, регулирующие деятельность инициативной группы по проведению референдума после ее регистрации, ее членов и уполномоченных представителей, распространяются также на иные группы участников референдума, их членов и уполномоченных представителей, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
1. Следует отметить, что статус (от латинского слова status – положение, состояние) члена или уполномоченного представителя инициативной группы – это их правовое положение, т.е. установленная законом совокупность прав и обязанностей, а также гарантий их деятельности. Комментируемая статья является новеллой, в прежней редакции комментируемого Федерального закона статус указанных лиц в отдельной статье не регулировался, хотя «собирательный образ статуса» можно было составить, проанализировав все статьи, регулирующие деятельность инициативной группы. Федеральный законодатель и на этот раз не стал детально определять статус указанных лиц в отдельной статье, а ограничился лишь запретом в адрес членов и уполномоченных представителей инициативных групп на использование преимуществ их должностного или служебного положения в целях выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос референдума. Что понимать под использованием преимуществ должностного или служебного положения, комментируемый Федеральный закон определил в пункте 5 статьи 40. Другие обязанности и права указанной категории граждан установлены в следующих статьях комментируемого Федерального закона, а именно:
пункт 4 статьи 20 – уполномоченные представители инициативной группы должны быть незамедлительно оповещены о поступившем в комиссию обращении, указывающем на нарушение закона инициативной группой, и вправе давать объяснения по существу обращения;
подпункт «з» пункта 1 статьи 29 – члены и уполномоченные представители инициативных групп не могут быть на соответствующих референдумах членами комиссий референдума с правом решающего голоса;
пункт 1 статьи 30 – член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать на всех заседаниях комиссии, а также при осуществлении УИК, ТИК работы со списками участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования. Для присутствия на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, указанным лицам не требуется дополнительное разрешение. Комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и к работе с указанными документами, связанными с подготовкой и проведением референдума;
пункт 3 статьи 30 – член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов участников референдума на участках референдума;
пункт 5 статьи 30 – члену или уполномоченному представителю инициативной группы должен быть обеспечен доступ в помещения участковых комиссий, сформированных на участках референдума, образованных в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также в помещение для голосования на этом участке референдума;
пункт 3 статьи 36 – фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум, должны быть указаны в ходатайстве инициативной группы;
пункт 7 статьи 37 – уполномоченный представитель инициативной группы может заключать с лицом, собирающим подписи участников референдума, договор о сборе подписей;
пункт 6 статьи 38 – уполномоченные представители инициативной группы вправе присутствовать при проведении проверки подписей, представленных инициативной группой, о которой они должны извещаться комиссией;
пункт 7 статьи 38 – уполномоченный представитель инициативной группы должен быть извещен не менее чем за двое суток до заседания, на котором будет рассматриваться вопрос о проведении референдума, о результатах проверки подписных листов. Если в результате соответствующей проверки установлено, что представленных подписей недостаточно для вынесения решения о проведении референдума, уполномоченному представителю инициативной группы в указанный срок должны быть представлены: копия протокола об итогах проверки подписных листов, копии ведомостей проверки подписных листов с указанием оснований (причин) признания подписей участников референдума недостоверными и (или) недействительными, копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными;
пункт 23 статьи 38 – в случае отказа в проведении референдума комиссия обязана в течение одних суток с момента принятия решения выдать уполномоченному представителю инициативной группы копию решения комиссии с изложением оснований отказа;
пункт 28 статьи 38 – члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному для вынесения на референдум вопросу выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу;
пункт 2 статьи 56 – членам и уполномоченным представителям инициативной группы при проведении агитации по вопросам референдума запрещается осуществлять подкуп участников референдума;
пункт 4 статьи 56 – члены и уполномоченные представители инициативной группы обязаны оплачивать рекламу коммерческой и иной не связанной с референдумом деятельности с использованием своих фамилий или изображений в период кампании референдума за счет средств фонда референдума;
пункт 5 статьи 56 – члены и уполномоченные представители инициативной группы при проведении референдума не вправе заниматься благотворительной деятельностью и проч.;
пункт 10 статьи 64 – член или уполномоченный представитель инициативной группы не вправе оказывать помощь участнику референдума, не имеющему возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить бюллетень;
пункт 12 статьи 64 – член или уполномоченный представитель инициативной группы немедленно удаляется из помещения для голосования, если он нарушает закон о референдуме, и привлекается к ответственности, предусмотренной федеральными законами;
пункт 13 статьи 64 – членам и уполномоченным представителям инициативной группы запрещается предпринимать действия, направленные на обеспечение доставки участников референдума для участия в голосовании;
пункт 6 статьи 68 – член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе ознакомиться со списком участников референдума после окончания работы с ним участковой комиссии в день голосования;
пункт 25 статьи 68 – жалобы (заявления) члена или уполномоченного представителя инициативной группы, присутствующего при подсчете голосов, участковая комиссия обязана рассмотреть до окончания подсчета голосов;
пункты 26 и 29 статьи 68 – член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе получить копию протокола участковой комиссии;
пункт 2 статьи 69 – член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать в вышестоящих комиссиях референдума при передаче им протоколов из нижестоящих комиссий;
пункт 3 статьи 69 – член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе получить копии протоколов всех вышестоящих комиссий референдума, включая комиссию, организующую референдум;
пункты 8 и 9 статьи 69 – член или уполномоченный представитель инициативной группы вправе присутствовать при подписании повторного протокола и при проведении повторного подсчета голосов участников референдума в соответствующих комиссиях.
Выше приведены только нормы комментируемого Федерального закона, в которых непосредственно определяются права и обязанности членов и уполномоченных представителей инициативной группы. Кроме того, закон содержит множество норм, в которых субъектом выступает в целом инициативная группа, естественно, можно предположить, что конкретное правомочие группы вправе осуществить ее член(ы) – или уполномоченный(е) представитель(и). Следовательно, фактически статус указанных лиц значительно шире обозначенного в конкретных нормах, перечисленных выше. Помимо этого, комментируемый Федеральный закон определяет особо полномочия уполномоченных представителей инициативной группы по финансовым вопросам (пункт 3 статьи 58 и пункт 5 статьи 59), а также достаточно широко применяет термин «представитель инициативной группы». Об их статусе можно прочитать в комментариях к соответствующим статьям комментируемого Федерального закона.
_______________
1 Например, в Законе Магаданской области «О выборах депутатов Магаданской областной Думы» (в редакции от 17 февраля 2005 года № 558-03) установлено, что в заявлении либо в представлении относительно каждой кандидатуры доверенного лица указываются его фамилия, имя, отчество, дата рождения, основное место работы или службы (в случае его отсутствия – род занятий), занимаемая должность, адрес места жительства, данные паспорта или документа, заменяющего паспорт.
2. Комментируемый пункт впервые предусмотрел потенциальную возможность создания в период кампании референдума наряду с инициативной группой иных групп участников референдума. Несомненно, такой посыл законодателя является дополнительной гарантией права граждан на участие в референдуме, поскольку участники референдума, организовавшись в группу, становятся самостоятельным субъектом референдумного процесса с определенным объемом полномочий и получают большие возможности реализации своего индивидуального права на участие в референдуме. Федеральный законодатель в комментируемом пункте установил несколько условий.
Во-первых, создание иных групп участников референдума может быть предусмотрено конкретным законом – Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», законами субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации и о местном референдуме. Причем конструкция этой нормы такова, что она обязывает конкретного законодателя субъекта Российской Федерации предусматривать возможность для осуществления деятельности в качестве указанных групп соответственно уровню референдума руководящих органов политических партий, региональных отделений и иных структурных подразделений политических партий (указанных в пункте 2 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях»), а также по своему усмотрению вводить или не вводить данный институт для иных групп участников референдума.
Во-вторых, иные группы участников референдума должны регистрироваться комиссиями референдума, т.е. существовать не только де-факто, но и де-юре. Очевидно, условия создания, в том числе количественный состав, процедуру регистрации иной группы участников референдума можно определить в конкретном законе по аналогии с установленной процедурой регистрации инициативной группы, за исключением этапа проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям законодательства.
В-третьих, в качестве иных групп участников референдума могут действовать руководящие органы общественных объединений, руководящие органы региональных отделений и иных структурных подразделений общественных объединений, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, предусмотренном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за шесть месяцев до дня обращения с инициативой о проведении референдума. Поскольку указанные руководящие органы могут действовать в качестве иных групп участников референдума, в отношении их логично установить в законе такой же регистрационный порядок, как и для группы, созданной из граждан, но с представлением документов, подтверждающих статус общественного объединения, дату его регистрации и уровень регистрации (о статусе общественных объединений, имеющих право участвовать в выборах и (или) референдуме (см. комментарий к пункту 3 статьи 14, пункту 2 статьи 35).
В-четвертых, закон, регулирующий подготовку и проведение референдума, должен предусмотреть возможность деятельности в качестве иных групп участников референдума соответственно уровню референдума руководящих органов политических партий (при проведении референдума Российской Федерации), региональных отделений политических партий (при проведении референдума субъектов Российской Федерации) и иных структурных подразделений политических партий (при проведении местных референдумов). Комментируемый Федеральный закон не установил иных условий участия руководящих органов политических партий в кампании референдума, кроме соответствия уровню референдума. Для получения соответствующего статуса руководящему органу политической партии, ее отделения или иного структурного подразделения надлежит регистрироваться в комиссии референдума в качестве иной группы участников референдума.
В комментируемом пункте федеральный законодатель не называет цели создания иных групп участников референдума, но из смысла закона, а также из содержания отдельных норм (пункты 1, 4–5 статьи 50, пункты 1–4, 5 1 , 6, 8 статьи 51, пункты 1–2, 5–7 статьи 52, пункты 1–3, 5, 7 статьи 53, пункты 1, 1 1 , 3, 7–9 статьи 54, пункты 1, 2, 4 и 5 статьи 56, пункт 2 статьи 58, пункт 2 статьи 59 комментируемого Федерального закона) вытекает, что целью создания иных групп участников референдума является проведение агитации по вопросам референдума, причем как за, так и против инициативы проведения референдума (еще на этапе сбора подписей инициативной группой в поддержку инициативы проведения референдума), за голосование на референдуме или отказ от него, за или против вопроса, вынесенного на референдум (на этапе, когда референдум уже назначен).
Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что его положения, регулирующие деятельность инициативной группы после ее регистрации, ее членов и уполномоченных представителей, распространяются также на иные группы участников референдума, их членов и уполномоченных представителей, если иное не предусмотрено этим Федеральным законом. Другими словами, статус иной группы участников референдума аналогичен статусу инициативной группы после ее регистрации. Из содержания пункта 2 статьи 59 вытекает, что иная группа участников референдума, осуществляя на этапе проведения сбора подписей инициативной группой по проведению референдума деятельность, направленную на получение определенного результата на референдуме, не вправе сама собирать подписи.
В вопросах агитации, создания и расходования фондов референдума, статуса членов и уполномоченных представителей групп комментируемый Федеральный закон не установил каких-либо других правил для иной группы в сравнении с инициативной группой. Однако федеральный законодатель установил одно исключение: бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания предоставляется, наряду с инициативной группой, не всем иным группам участников референдума, а только тем, в качестве которых выступают руководящие органы общественных объединений (их структурных подразделений), указанных в пункте 2 статьи 42, если выдвинутые ими списки кандидатов допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе и (или) соответственно уровню референдума в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования (см. статью 51).