Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий
1. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, иных общественных объединений.
2. Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
3. В случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования право внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий сохраняется за избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования последнего созыва, при этом указанные предложения подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном пунктом 7 статьи 23, пунктом 8 статьи 24, пунктами 7 и 7 1 статьи 25, пунктом 7 статьи 26, пунктом 5 статьи 27 настоящего Федерального закона.
3 1 . В случае досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению политической партии, список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, либо в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, либо в представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент досрочного прекращения полномочий, в соответствии с пунктом 7 статьи 23, пунктом 8 статьи 24, пунктами 7 и 7 1 статьи 25, пунктом 7 статьи 26, пунктом 5 статьи 27 настоящего Федерального закона, вакантное место замещается по представлению той же политической партии (если соответствующая кандидатура ею представлена не позднее чем за три дня до истечения сроков, указанных в пункте 11 статьи 29 настоящего Федерального закона).
4. В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. Политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.
5. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии, территориальной, участковой комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации.
6. Орган, назначающий в состав комиссии гражданина Российской Федерации, выдвинутого в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, обязан получить письменное согласие указанного гражданина Российской Федерации на вхождение в состав этой комиссии.
7. Если уполномоченные на то настоящим Федеральным законом органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения – избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии поселения – избирательной комиссией муниципального района, иной комиссии – вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом, иным законом.
8. Законом должны быть установлены сроки формирования комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий. При этом для комиссий, действующих на постоянной основе, период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения, должен составлять не менее одного месяца, а для иных комиссий – не менее десяти дней.
В комментируемую статью выделены прежде всего общие условия формирования всех избирательных комиссий, тогда как особенностям формирования (в том числе с закреплением конкретного перечня субъектов, правомочных вносить предложения по составу комиссий)и кругу полномочий каждой из них посвящена соответствующая отдельная статья (статьи 23–27 комментируемого Федерального закона) 1 .
1. В комментируемом пункте определены субъекты избирательного процесса, на основе предложений которых в значительной части (как правило, не менее чем на одну вторую)формируются составы избирательных комиссий всех уровней, за исключением ЦИК России, т.е. ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК и УИК. Среди субъектов, имеющих право вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, выделены:
а) политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Порядок допуска к распределению депутатских мандатов федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва установлен статьями 84, 86 и 99 Федерального закона от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2 . На выборахдепутатов Государственной Думы пятого и последующего созывов порядок допуска к распределению депутатских мандатов федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, будет регулироватьсястатьей 82 нового Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Решение о предложении кандидатур в состав соответствующих избирательных комиссий от политической партии вносит полномочный (руководящий) орган политической партии в соответствии с ее уставом. Региональные отделения, иные структурные подразделения политической партии могут вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий в том случае, если уставом политической партии им делегировано право самостоятельно принимать участие в решении вопросов, связанных с выборами на соответствующей территории, либо если право вносить предложения по кандидатурам им делегировано полномочным (руководящим) органом политической партии. При этом решение принимается органом регионального отделения, иного структурного подразделения, полномочным принимать такое решение. Указанные полномочные органы могут быть прямо определены в уставе политической партии, либо решение этого вопроса может быть возложено на какой-либо руководящий орган политической партии. Все вышеуказанные документы, в том числе по делегированию полномочий, должны быть оформлены в письменном виде и подписаны уполномоченными (руководящими) лицами политической партии (ее структурных подразделений) в соответствии с уставом;
_______________
1 См. также: постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24 мая 2006 года № 176/1130-4 «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 6 (197). С. 5–35.
2 СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.
б) политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение по предложению кандидатуры должно быть принято либо органом, соответствующим уровню избирательной комиссии, либо вышестоящим органом. Полномочия органа, представившего кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии, должны быть подтверждены документально (копия устава, решение руководящего органа и т.п.);
в) в соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ в случае, если формирование комиссии будет происходить в тот период, когда в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации будут исполнять свои полномочия депутаты, получившие мандаты в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными блоками, указанные избирательные блоки также будут иметь право вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, поскольку такое право было закреплено за ними комментируемым Федеральным законом до вступления в силу указанного Федерального закона. Реализация избирательным блоком своего права может осуществляться через одно из избирательных объединений, уполномоченных на то при его создании, либо непосредственно органом избирательного блока, уполномоченным на то при его создании (пункт 8 статьи 35 комментируемого Федерального закона в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона № 93-ФЗ).
Помимо парламентских политических партий к субъектам права выдвижения кандидатур в состав избирательных комиссий законодательно отнесены и все иные общественные объединения. Это означает, что кандидатуры могут предлагаться общественными объединениями, созданными в любой организационно-правовой форме. Согласно статье 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» это могут быть:
1) политические партии, созданные в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях», но по результатам выборов (голосования) не допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;
2) общественные организации, созданные и отвечающие требованиям вышеназванного Федерального закона (статьи 8, 14–23 и другие), ГК РФ (часть 3 статьи 50, статья 117), Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (часть 3 статьи 2, статья 6) 1 ;
____________
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
3) общественные движения;
4) общественные фонды (статья 10 Федерального закона «Об общественных объединениях»; часть 3 статьи 50 ГК РФ; часть 3 статьи 2, статья 6Федерального закона «О некоммерческих организациях»);
5) общественные учреждения (статья 11 Федерального закона «Об общественных объединениях»; статья 120 ГК РФ; статья 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»);
6) органы общественной самодеятельности (статья 12 Федерального закона «Об общественных объединениях»; статья 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательные акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты (уставы) органов местного самоуправления).
Решение о предложении кандидатур в состав избирательных комиссий общественными объединениями принимается полномочными (руководящими) органами в соответствии с уставами этих объединений. При этом следует иметь в виду:
а) в соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» общественное объединение вправе не регистрироваться и соответственно не иметь прав юридического лица, однако согласно нормам избирательного законодательства такие объединения являются субъектами, наделенными правом внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий;
б) региональные и местные отделения общероссийского (межрегионального) общественного объединения вправе не принимать свой устав и действовать на основании устава того общественного объединения, отделением которого они являются. В этом случае региональное отделение обладает всеми правами общественного объединения на соответствующей территории, кроме исключительных полномочий, определенных уставом для руководящих центральных органов (права юридического лица в этом случае указанные отделения приобретают по уведомлению органов юстиции центральным руководящим органом объединения с момента государственной регистрации общественного объединения);
в) в отношении отдельных видов общественных объединений (профессиональных союзов, благотворительных и других объединений) нормы вышеназванного Федерального закона применяются только в той части правоотношений, в которой они не урегулированы специальными законами об этих видах общественных объединений. В связи с этим при предложении кандидатур в состав избирательных комиссий эти объединения должны действовать в соответствии со специальными законами, в частности Федеральным законом от 12 января 1996 года № 10?ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» 1 ; Федеральным законом от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» 2 ;
г) межрегиональные общественные объединения в соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об общественных объединениях» вправе вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий на уровне своих руководящих (полномочных) органов либо на уровне полномочных органов структурных подразделений (организации, отделения, филиалы, представительства) только в пределах территории тех субъектов Российской Федерации, где таковые структурные подразделения существуют.
Региональные общественные объединения осуществляют свою деятельность в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. Деятельность местного общественного объединения ограничена пределами территории муниципального образования.
____________
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 12. Ст. 1093.
2 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
2. В комментируемом пункте дополнительно к перечисленным в пункте 1 комментируемой статьи указан еще один субъект внесения предложений по кандидатурам в состав таких избирательных комиссий, как ИКМО, ОИК по выборам в органы местного самоуправления, ТИК, УИК. Предложения по кандидатурам вправе вносить избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
Указанным избирательным объединениям наряду с политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, а также политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти, отдается приоритет и квота не менее чем в одну вторую от общего числа членов комиссий, перечисленных в комментируемом пункте (пункт 8 статьи 24, пункт 7 1 статьи 25, пункт 7 статьи 26, пункт 5 статьи 27 комментируемого Федерального закона). Такие избирательные объединения имеют преимущество перед иными общественными объединениями только в случае, если выдвинутые ими кандидаты получили мандаты в составе списков кандидатов, т.е. при проведении выборов с использованием пропорциональной избирательной системы. Пункт 3 статьи 16 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ сохраняет право внесения предложений по кандидатурам за избирательными блоками в случае, если формирование комиссии будет происходить в тот период, когда в представительном органе местного самоуправления будут исполнять свои полномочия депутаты, получившие мандаты в составе списков кандидатов, выдвинутых этими избирательными блоками.
3. В комментируемом пункте содержится гарантия сохранения за избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов и допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования последнего созыва, по внесению предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий в случае досрочного прекращения полномочий перечисленных выше органов государственной власти и органов местного самоуправления (в связи с роспуском, иными обстоятельствами, предусмотренными законодательством), в том числе рассмотрению данных предложений в приоритетном (обязательном) порядке. При этом порядок представления предложений по кандидатурам такой же, как и при обычных обстоятельствах (см. пункты 1, 2 комментируемой статьи, а также пункт 7 статьи 23, пункт 8 статьи 24, пункты 7 и 7 1 статьи 25, пункт 7 статьи 26, пункт 5 статьи 27).
3 1 . Комментируемая статья в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ дополнена комментируемым пунктом. Таким образом, гарантия партийного представительства в ИКСРФ, ранее содержавшаяся в статье 23 комментируемого Федерального закона, распространена и на иные комиссии (ИКМО, ОИК, ТИК, УИК). Полномочия представительного органа созыва, действующего на момент сформирования комиссии, могут быть на момент появления в комиссии вакантного места прекращены, например, вследствие истечения срока полномочий представительного органа. Если политическая партия, ранее представленная в таком органе, не будет допущена к распределению депутатских мандатов в представительном органе созыва, действующего на момент появления в комиссии вакантного места, гарантия, закрепленная в комментируемом пункте, на такую политическую партию не распространяется. Положения комментируемого пункта не препятствуют назначению в состав комиссии нового члена с правом решающего голоса по предложению, внесенному каким-либо другим субъектом права внесения предложений, если политическая партия, указанная в комментируемом пункте, не воспользуется предоставленным ей преимущественным правом в установленный срок. В данном случае в приоритетном порядке должно быть учтено предложение, внесенное политической партией, список которой представлен в представительном органе, но по предложению которой при сформировании комиссии член комиссии не назначался.
4. В комментируемом пункте содержится требование к органу, назначающему членов комиссий, и ко всем субъектам предложения кандидатур не назначать и не предлагать более одной кандидатуры (одного представителя) в состав одной комиссии, чем обеспечивается равенство прав и возможностей всех субъектов по представительству в избирательных комиссиях, в том числе тех из них, кто имеет приоритетное право на указанное представительство. При этом предлагаемая политической партией, избирательным объединением, иным общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий. Ответственность за соблюдение этих требований несет предлагающая сторона и предлагаемое в качестве кандидатуры лицо. Вместе с тем комментируемая норма сформулирована таким образом, чтобы не препятствовать политической партии, иному общественному объединению, предлагать в сроки, установленные законом в соответствии с пунктом 8 комментируемой статьи, иную кандидатуру в случае, если ранее предложенная кандидатура оказалась не соответствующей требованиям, установленным комментируемым Федеральным законом. Указанное в комментируемом пункте ограничение распространяется и на случай, если списки политической партии (в том числе выдвинутые ее региональными или местными отделениями в качестве избирательных объединений) допущены к распределению депутатских мандатов в представительных органах нескольких уровней (федеральном, региональном, местном). Возможные конфликтные ситуации в данном случае следует решать с учетом сроков внесения предложений по кандидатурам и положений устава соответствующей политической партии.
5. Согласно статье 10 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» 1 федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. При этом статья 2 указанного Федерального закона предусматривает, что видами государственной службы являются: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.
_____________
1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; № 46. Ст. 4437.
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.
Согласно статьям 2 и 7 Федерального закона от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1 муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальными служащими не являются депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. Согласно статье 8 указанного Федерального закона муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
6. Комментируемый пункт содержит гарантию, согласно которой гражданин не может быть назначен в состав комиссии без его согласия. На практике в интересах субъектов права внесения кандидатур для назначения в состав комиссий следует заранее получить такое согласие, чтобы исключить ситуацию, когда предложение не сможет быть учтено.
______________
1 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
7. Изложенный в комментируемом пункте компенсационный механизм назначения состава или части состава избирательных комиссий всех уровней, начиная с ИКСРФ, гарантирует организацию и проведение выборов, референдума правомочными органами (избирательными комиссиями, комиссиями референдума). Особое значение комментируемый пункт имеет в случаях, когда соответствующая избирательная комиссия образуется вновь, например, при образовании нового муниципального образования, когда орган местного самоуправления отсутствует и необходимо проводить выборы в указанный орган местного самоуправления. Вместе с тем следует иметь ввиду, что применение содержащегося в комментируемом пункте компенсационного механизма не требуется в случае, когда полномочия комиссии, которая не образована в установленный законом срок, возлагаются в соответствии с положениями комментируемого Федерального закона на иные комиссии (например, в соответствии с пунктом 4 статьи 24 полномочия ИКМО могут быть возложены на ТИК) 1 .
8. В комментируемом пункте установлены «рамочные» сроки для приема предложений в состав избирательных комиссий, которые гарантируют права субъектов, правомочных вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий, и, в первую очередь, указанных в пункте 7 статьи 23, пункте 8 статьи 24, пунктах 5, 7 и 7 1 статьи 25, пункте 7 статьи 26, пункте 5 статьи 27 комментируемого Федерального закона. Орган, правомочный принимать решение о назначении членов комиссии, не вправе принять решение о формировании комиссии до истечения срока, установленного в соответствии с комментируемым пунктом, даже если поступивших предложений уже достаточно (по количеству) для назначения всего состава комиссии. Конкретные сроки для приема предложений должны устанавливаться соответствующим федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации и могут превышать сроки, указанные в комментируемом пункте. Так, из положений статьи 21 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» следует, что срок для приема предложений в состав участковых комиссий не может быть менее 15 дней. Если законом сроки не установлены, то должны применяться сроки, установленные непосредственно в комментируемом пункте.
______________
1 Комментируемый пункт, предусматривая возможность при определенных условиях назначения состава ИКМО избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, определяет, что такое назначение осуществляется с соблюдением требований, установленных комментируемым Федеральным законом, иным законом, к которым относится и требование формирования ИКМО на основе предложений политических партий, избирательных объединений, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, предложений ИКМО предыдущего созыва, ИКСРФ (см. пункты 1 и 2 статьи 22, пункт 7 статьи 24 комментируемого Федерального закона). Из смысла комментируемого пункта 7 не вытекает, что содержащиеся в нем положения распространяются на случаи, когда численность состава ИКМО сформированного представительным органом муниципального образования превышает установленную законом субъекта Российской Федерации (в период до 1 января 2005 года). Признание судом такого решения представительного органа муниципального образования незаконным влекло за собой обязательность представительного органа привести численный состав ИКМО в соответствие с требованиями Федерального закона // См. также: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2005 года № 250-О по жалобе В.Н. Синцова на нарушение его конституционных прав положениями пункта 7 статьи 22, пункта 6 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 1 статьи 212 ГПК Российской Федерации и ряда законов Самарской области // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 6. С. 80– 84.