Начало девяностых: эйфория
Десять лет минуло с тех пор, как с подписанием Парижской хартии за обновленную Европу была заложена основа создания Бюро по свободным выборам (БСВ) — прообраза Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ. Созданное в целях «обеспечения наиболее благоприятных условий для выполнения» обязательств государств по проведению выборов, отраженных в документах Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ, Бюро начало свою работу в мае 1991 года в составе двух человек. Однако уже в следующем 1992 году рамки его ответственности были существенно расширены. Тогда же Бюро обрело свое современное название — БДИПЧ ОБСЕ.
В обстановке общественно-политической эйфории, характерной для начала девяностых, обновленная Европа жила ожиданиями вступления в эру «демократии, мира и единения». Волеизъявление людей, нашедшее честное и свободное отражение в подлинных и периодических выборах, должно было превратиться в единственный источник законности и власти европейских правительств. Инновационные положения Парижской хартии относились ко всему евроатлантическому пространству, в то время как всеобщее внимание, конечно же, было приковано к тем государствам, которые совершали первые и еще робкие шаги по пути многопартийности, либо к тем, которые экспериментировали с понятиями «перестройка» и «гласность». Для большинства стран Центральной Европы, Прибалтики и для Словении подписание Парижской хартии явилось толчком для усиления тенденций переходного характера, предпосылкой перемен, углубления и расширения понимания таких понятий, как «права человека», демократические институты» и «надлежащая практика государственного управления». Сопутствующие этим явлениям признаки экономического роста в большинстве стран не заставили себя долго ждать.
Очень скоро, однако, стало очевидно, что общественно-политическая эйфория девяностых, нашедшая отражение в положениях Парижской хартии, не будет продолжительной. Дальнейшее сохранение «мира и единения» в регионе ответственности ОБСЕ оказалось невозможным. Кое-кто из тех руководителей, кто в недалеком прошлом в едином порыве встал на стражу чаяний своих народов, вскоре решил пренебречь взятыми обязательствами. Один из фундаментальных принципов Парижской хартии — всеобъемлющая взаимоувязанность внутригосударственного мира и единства (мира и стабильности) и демократии — был демонтирован. Нет ничего удивительного в том, что на тех из руководителей, кто пренебрег чаяниями своих народов, в основном и была впоследствии возложена ответственность за нарушение прав меньшинств, да и за узурпацию открывшихся новых экономических выгод.
Прочитав главу «Наблюдаем за избирательным процессом», наш читатель сможет узнать о том, как накапливался и расширялся методологический опыт наблюдения за выборами, видоизменялись рамки деятельности БДИПЧ. Здесь, однако, не рассматривается опыт работы полевых миссий ОБСЕ по организации и проведению выборов в рамках международных миротворческих соглашений по Боснии и Герцеговине, а также на территории Косова.
В последующих главах «Добавленные ценности?» и «Дороги десятилетия, которыми мы прошли» рассказано о целях, которые преследуются БДИПЧ при организации наблюдения за выборами, проанализированы главные тенденции развития ситуации в странах и регионах на переходном этапе. Сюжеты разделов «Работая над ошибками» и «Отвечая на полученный вызов» перекликаются между собой: автор рассказывает о дефиците условий для проведения демократических выборов в ряде стран и в целых регионах. В них речь главным образом идет о развитии организаций, представляющих институты гражданского общества, и сделан вывод, что без серьезнейшей подготовительной политической работы, предшествующей открытию миссий по наблюдению, невозможно рассчитывать на изменение положения дел с выборами к лучшему. Заключительные главы «Что же ждет БДИПЧ?» и «Удвоить усилия и перенацелить работу» расскажут о планах БДИПЧ на ближайшее будущее и на отдаленную перспективу.
Наблюдаем за избирательным процессом
В первые годы деятельности БДИПЧ не располагало возможностью развертывать миссии сроком более чем на несколько дней и включать в их состав более одного-двух экспертов. Эксперты Бюро тогда стремились к максимальному отражению всех позитивных и негативных моментов развития, свойственных избирательным процессам.
Постепенно, по мере роста масштабов ответственности, расширялась и ресурсная база деятельности Бюро. Так, если за весь первый год своей работы БДИПЧ провело наблюдение в день голосования всего на двух выборах, то в 1994 году оно уже организовало десять краткосрочных миссий: к тому времени мандат Бюро предусматривал осуществление наблюдения «до, во время и после выборов».
Шло время. Рамки ответственности БДИПЧ продолжали расширяться и вышли далеко за пределы рутинной организации наблюдения за выборами. В них были включены различные аспекты защиты прав человека, продвижения демократии в рамках осуществления целевых проектов и высокоэффективных программ, а также мониторинга ситуации на местах. Расширение рамок мандата и диверсификация деятельности БДИПЧ обогатили новым содержанием и работу, связанную с выборами, а последняя, в свою очередь, стала влиять на новые направления. К сожалению, тематические рамки статьи не позволяют автору выйти за пределы того, что связано с полномочиями БДИПЧ по выборам. Вследствие расширения полномочий БДИПЧ штат его сотрудников вырос с шести экспертов в начале 90-х годов до восьмидесяти человек, из которых восемь являются экспертами по выборам. В начале своей деятельности Бюро не располагало никакими методиками наблюдения, соответственно и результаты работы не всегда имели преемственный характер. По мере расширения полномочий БДИПЧ все более и более актуальной становилась задача отработки принципов преемственности в подходах. Работа над собственными методиками была закончена БДИПЧ только к 1997 году и обобщена в Руководстве по наблюдению за выборами БДИПЧ, больше известном под названием «Голубая книга».
В соответствии с новой методикой в период, непосредственно предшествующий развертыванию миссии по наблюдению, БДИПЧ в основном занимается подготовкой аналитических материалов, связанных с законодательной базой выборов, их наиболее широким политическим контекстом, состоянием дел с правами человека. Миссия БДИПЧ по наблюдению открывается обычно за 5-6 недель до дня голосования. Группа экспертов Бюро размещается в столичном городе и в наиболее важных региональных центрах, приступает к осуществлению наблюдения за ходом регистрации кандидатов и составлением списков избирателей, избирательной кампанией, действиями СМИ и порядком разрешения избирательных споров, в целом за административным и юридическим процессами. В день выборов наибольшее число наблюдателей, в том числе направленных непосредственно по линии государств — участников ОБСЕ, наблюдают за процессами голосования и подсчета голосов. В конце работы миссии готовится заявление миссии, отражающее предварительные выводы, а по прошествии еще какого-то времени выпускается обобщающий доклад, в котором излагаются рекомендации БДИПЧ. Последние, в свою очередь, становятся обоснованием для проведения программ технологического содействия.
В подавляющем большинстве программ наблюдения БДИПЧ за проведением парламентских и некоторых президентских избирательных кампаний наряду с Бюро принимают участие Парламентская ассамблея ОБСЕ, Парламентская ассамблея Совета Европы и Европарламент, представители которых присоединяются к полевым миссиям по наблюдению на последнем этапе и следят за избирательными процедурами в день голосования. На начальном этапе деятельности по наблюдению стремление каждой из организаций-участниц заявить о себе и своей позиции приводило к обнародованию на различных пресс-конференциях самостоятельных документов, выводы и заключения которых зачастую расходились по сути, иногда даже существенно. Понятно, что различные взгляды, находившие отражение в подобных документах, часто позволяли государствам — объектам наблюдения сталкивать международные организации лбами и вступать с ними в сепаратные сделки. В результате страдала эффективность усилий международного сообщества, направленных на изменение положения дел к лучшему путем использования наблюдения за выборами и принятия последующих мер сопровождения.
Однако вот уже в течение нескольких лет практически все наблюдения за выборами, подготовка совместных заявлений по предварительным заключениям и выводам, а также выступления на пресс-конференциях стали организовываться совместными усилиями БДИПЧ и парламентских организаций. Аналогичный подход отмечается в редких пока случаях участия ООН в наблюдении за выборами в регионе ответственности ОБСЕ, в частности, в Таджикистане. Особняком стоит Межпарламентская Ассамблея СНГ, направляющая миссии по наблюдению самостоятельно. Согласованная позиция международного сообщества при наблюдении за выборами позволяет также достигать большего эффекта при осуществлении программ политического и технического содействия, которые следуют за работой миссий. В этом плане особого внимания заслуживает опыт Албании, Черногории, Хорватии, а в какой-то мере — и Казахстана. Собственная методология, имеющаяся в распоряжении БДИПЧ, сослужила хорошую службу. За десять лет БДИПЧ осуществляло наблюдение за 102 выборами, причем основная нагрузка в более чем 50 процентах случаев от всего количества наблюдений пришлась на период после 1997 года. Приводимые нами данные — не просто статистика, а показатель масштабов деятельности Бюро и накопленного им опыта. Выпуск «Голубой книги» как цельного методического руководства БДИПЧ позволил проводить более обстоятельный и доскональный анализ ситуаций, снизить воздействие политической конъюнктуры, избежать двойных стандартов в документах Бюро и повысить убедительность последних. Помимо собственных программ БДИПЧ, методическое руководство было полезным и для участников наблюдения за выборами, проводимого за границами региона ответственности ОБСЕ.
Статистические данные, касающиеся организации наблюдения по линии БДИПЧ за прошедшие десять лет, выглядят весьма впечатляюще. В общем объеме миссий по наблюдению за парламентскими выборами связана их большая часть — 64, с президентскими — 21, с муниципальными и иными местными избирательными кампаниями — 11, с референдумами — 6. С точки зрения географии наблюдения здесь лидируют регионы Центральной и Восточной Европы, на которые приходится организация 45 миссий, Юго-Восточная Европа — 34 миссии, Кавказ — 13 и Средняя Азия — 12. Несколько тысяч наблюдателей и экспертов имели возможность ознакомиться с избирательным процессом в регионе ответственности ОБСЕ. Только в 2000 году БДИПЧ направило 3 тысячи наблюдателей и экспертов на 15 избирательных кампаний, проходивших в 12 государствах — участниках ОБСЕ.
Добавленные ценности?
Какие плоды принесли все эти миссии по наблюдению и какие цели преследовало наблюдение, помимо документирования самих избирательных действий? Во-первых, миссии были необходимы БДИПЧ и другим организациям для выработки более насыщенной данными стратегии оказания содействия по формированию демократических институтов и проведению демократических выборов. Все проекты на начальной стадии затрагивали избирательное законодательство, вопросы организации избирательного процесса, гражданское обучение и подготовку местных наблюдателей. Однако в целом ряде случаев миссии по наблюдению позволяли смягчить остроту кризиса, избежать внутренних конфликтов, сигнализировали о скрытых опасностях. Зачастую выявленные при наблюдении признаки опасности позволяли вскрывать проблемы, выходящие далеко за пределы ответственности БДИПЧ по выборам. Бывали случаи, когда кандидаты от оппозиции и вовсе не смогли бы принять участие в выборах без тех минимальных гарантий безопасности, которые обеспечили международные наблюдатели самим фактом своего присутствия. Местные наблюдатели в подобных случаях не смогли бы действовать с той же степенью эффективности или даже вообще не смогли бы работать, а тут — иностранные наблюдатели. И, наконец, так уж получилось, что именно международные миссии по наблюдению первыми вскрыли наиболее вопиющие факты фальсификаций. В ряде случаев при проведении выборов в обстоятельствах, отличавшихся очень высокой степенью ситуативных рисков, в условиях напряженной конкуренции кандидатов международные миссии по наблюдению оказались способны сыграть роль главной составляющей поддержания стабильности.
БДИПЧ часто спрашивают, почему наблюдение Бюро ограничивается кругом стран развивающихся демократий, а иногда даже и упрекают в этом. Действительно, почему же все-таки проводится наблюдение в странах устоявшейся демократии? Ведь на поверку оказывается, что выборы, скажем, в США, Италии. Франции, да и в других странах, являются проблемными. Чтобы ответить, зададимся вопросом: а может ли БДИПЧ привнести что-либо новое, собственную «добавленную стоимость» в развитие ситуации в этих государствах? Иначе говоря, сможет ли БДИПЧ привнести что-либо в плане укрепления доверия, предотвращения нарушений или же заблаговременно предупредить об угрозах, сгладить конфликтность, рекомендовать предоставление помощи? Ответ будет отрицательный. Дело в том, что и иные из числа местных уже прочно стоящих на ногах организаций и давно существующие в этих странах институты гражданского общества обладают куда большими возможностями по разрешению проблем. Правовые, да и административные механизмы, имеющиеся в этих странах, наделены куда большим технологическим потенциалом, чем международные наблюдатели. Поэтому БДИПЧ предпочитает использовать имеющиеся ограниченные ресурсы только на тех направлениях, где это может принести пользу.
Деятельность БДИПЧ по выборам, предусмотренная мандатом, на сегодня обеспечена весьма скромным бюджетом — не более трех миллионов евро в год. Он предназначен для финансирования работы не только восьми экспертов по выборам в офисе БДИПЧ, но и для прочих видов деятельности, включающих более дюжины полевых миссий по наблюдению и такое же число действующих проектов технического содействия. Следует отдать должное государствам-участникам, которые оплачивают расходы своих представителей по наблюдению и тем самым серьезно пополняют скудные ресурсы БДИПЧ.
Учитывая незначительность ресурсов, их не следует расходовать напрасно, то есть в случаях, когда миссии по наблюдению и техническому содействию по результатам своей деятельности не могут служить целям улучшения избирательного процесса и способствовать развитию демократических общественных институтов. В действительности же программы БДИПЧ по наблюдению и содействию наряду с другими мерами улучшили положение дел с организацией избирательного процесса, его законодательными рамками в странах региона ответственности ОБСЕ. Проекты содействия Бюро часто осуществлялись в сотрудничестве со специализированными неправительственными организациями, в том числе с такими известными, как Национальный демократический институт, Международный фонд избирательных систем (США) и Международная служба избирательной реформы (Великобритания). Эта работа была направлена только на подготовку базы для проведения демократических выборов. Однако подготовительных мероприятий самих по себе недостаточно для того, чтобы обеспечить подлинно демократические выборы, для проведения которых во многих странах так и не проявляется необходимая политическая воля. Там же, где она есть, даже при наличии или несмотря на наличие неблагоприятных условий, все-таки может быть получен желаемый результат. Примером тому могут послужить парламентские выборы, проведенные в Сербии в декабре 2000 года.
Не следовало бы закрывать глаза на возникающие порой ситуации, когда миссии по международному наблюдению оказываются не способны привнести что-либо полезное в изначально ущербный процесс, кроме того, что они могут непреднамеренно придать ему некие черты законности. К ситуациям такого рода относятся случаи, когда все более или менее заслуживающие доверия кандидаты на пост президента, за исключением действующего президента, вдруг оказываются неспособными зарегистрироваться в качестве кандидатов, либо никто из них не может провести эффективную избирательную кампанию (как это было, например, в Узбекистане и Таджикистане), или когда все кандидаты в депутаты, кроме выдвинутых правящими властями, оказываются попросту не допущенными к участию в выборах (как, например, в Туркмении).
Когда выборы носят чисто декоративный характер, БДИПЧ вовсе воздерживается от направления миссий по наблюдению, даже если получает соответствующее приглашение. Подобная практика позволяет избежать необходимости признания за выборами какого бы то ни было оттенка легитимности. В других случаях, когда есть набор жестких законодательных, административных и политических ограничений, но определенный уровень состязательности все-таки сохраняется и претенденты имеют определенную возможность апеллировать к электорату, БДИПЧ открывает миссию по ограниченному наблюдению или миссию технического содействия. Сроки работы таких миссий иногда не распространяются на день голосования, так как результаты выборов предопределены заранее. Бывают случаи, когда угроза организации миссии БДИПЧ по ограниченному наблюдению все-таки вынуждает правительства пойти на улучшение законодательных и административных условий проведения кампании: они стараются «заслужить» направления полномасштабной миссии. Конечно, подобную практику едва ли можно назвать вполне подходящей, однако с тех пор как в начале 1999 года Бюро стало принимать решения об открытии миссий по ограниченному наблюдению или вовсе воздерживаться от наблюдения, она показала себя как весьма эффективная.
Руководство государств — участников ОБСЕ далеко не всегда позитивно воспринимает критические заключения и рекомендации БДИПЧ. Случается, что власти отказываются поддерживать диалог, настаивая на том, что заключения БДИПЧ носят тенденциозный характер, а при наблюдении не были приняты во внимание специфические обстоятельства, присущие только данной стране. Другие, наоборот, соглашаются с выводами БДИПЧ и заявляют о своей готовности всесторонне поддержать усилия Бюро по изменению ситуации, устранению недостатков, отмеченных в соответствующем отчете, однако впоследствии пренебрегают рекомендациями.
Нельзя не отметить случаи позитивной реакции. Так, в результате поддержки и совместных усилий всего международного сообщества условия проведения избирательных кампаний по выборам в местные органы самоуправления в Албании в 2000 году и в парламент этой страны в 2001 году были явно улучшены. На Кавказе, в Армении и Азербайджане законодательные рамки проведения выборов улучшились благодаря проектам технического содействия БДИПЧ. В последнем случае, несмотря на неуспех оппозиции, ее представители смогли принять участие в организации парламентских выборов 2000 года на самом высоком уровне. По итогам проведения серьезно запятнанной парламентской избирательной кампании в Казахстане в 1999 году БДИПЧ и Парламентская ассамблея ОБСЕ, а также представительство ОБСЕ в Алма-Ате провели серию дискуссий за «круглым столом», посвященных методикам совершенствования законодательных рамок будущих выборов. Важным достижением стало участие в этих мероприятиях представителей оппозиционных политических партий.
Понятно, что само по себе осуществление подобных проектов не может исправить все огрехи, присущие предыдущим выборам, и вовсе не обязательно, что благодаря им следующие выборы вдруг окажутся полностью соответствующими обязательствам, зафиксированным в документах ОБСЕ. Реально проекты технического содействия могут рассчитывать только на самые скромные результаты и подвижки. Бывали случаи, что подобные проекты и вовсе проваливались, в основном в результате непредоставления соответствующего уровня сотрудничества со стороны властей. Случалось это и по вине БДИПЧ. Однако в большинстве случаев их осуществлению все-таки сопутствовала «добавленная стоимость».
Дороги десятилетия, которыми мы прошли
Напрашивается вопрос, какие именно подвижки по части демократического развития выявило БДИПЧ по итогам организации миссий по наблюдению?
Наиболее интересны, конечно, региональные тенденции в развитии избирательного процесса.
Как совокупность составляющих в законодательном, организационном и политическом аспектах выборы, проводившиеся в странах Центральной и Восточной Европы, за исключением Белоруссии и Украины, продемонстрировали ряд качественных изменений к лучшему. В ряде стран, среди которых в первую очередь следует назвать Польшу, Венгрию, Чехию, Болгарию и Румынию, выборы соответствуют стандартам, установленным Документом Конференции по человеческому измерению Копенгагенского совещания СБСЕ. Иными словами, в перечисленных странах выборы проводятся по большей части свободно и честно, являются равными, всеобщими, подотчетными, прозрачными. К числу отмечаемых здесь наиболее важных недостатков можно отнести проблемы, связанные с предвзятостью в работе СМИ и финансированием избирательных кампаний. Аналогичные проблемы характерны и для стран развитой демократии. В Российской Федерации, несмотря на существенное в последние годы улучшение организационной составляющей на федеральном уровне, избирательным процессам на уровне субъектов все еще сопутствуют серьезные нарушения. Институциональные традиции, унаследованные Россией от советской эпохи, а также, скажем откровенно, непрофессиональная работа местных СМИ в сочетании с неразвитостью политических партий являются дополнительными составляющими, препятствующими их полному соответствию демократическим стандартам. Как бы там ни было, круг стран, где наблюдение за выборами и содействие по линии БДИПЧ продолжают оставаться необходимостью, в этом регионе стремительно сужается.
В Юго-Восточной Европе, иначе говоря на Балканах, ситуация с выборами в целом более разнообразна, однако положение дел постепенно меняется в лучшую сторону. За последние полтора года БДИПЧ приняло участие в наблюдении за девятью избирательными кампаниями в этом регионе. Несмотря на сохраняющуюся необходимость продолжать наблюдение за выборами в целом ряде стран, их число сокращается, серьезных нарушений, упущений и проблем становится все меньше. Это отмечалось по итогам наблюдения в Хорватии, Черногории и Сербии. На этой территории оценка выборов, вероятно, могла бы быть и более радужной, в особенности с учетом того, что целый ряд расположенных здесь государств, включая Сербию, находится на переходном этапе, на пути выхода из полного хаоса и анархии. В этом деле выборы сыграли самую важную роль. Озабоченность БДИПЧ положением дел в связи с правом на участие в выборах представителей этнических меньшинств и беженцев, в частности, применительно к территориям СРЮ и бывшей югославской республики Македония, не оставляет сомнений, что данный регион останется в числе приоритетных для организации миссий по наблюдению. В контексте миротворческих договоренностей по Боснии и Герцеговине, а также в Косово ОБСЕ приобрела значительный собственный опыт проведения выборов. Но эта тема выходит за рамки данной статьи.
Еще сложнее картина выборов в Кавказском регионе. В трех государствах региона — Грузии, Армении и Азербайджане — отмечается определенный прогресс. Однако немало еще предстоит сделать, чтобы выборы здесь могли быть признаны соответствующими демократическим стандартам. В каждом из упомянутых государств требуют усовершенствования законодательные и организационные составляющие избирательного процесса. Стремясь к улучшению, было бы неплохо для начала покончить с практикой любого, независимо от его масштабов, незаконного вмешательства властей в избирательный процесс. Не следовало бы недооценивать и сохраняющиеся в этом регионе опасности возникновения межэтнических столкновений, распада структур государственного управления.
Наконец, о среднеазиатском регионе, где общая картина с выборами, а также с соблюдением прав человека в целом заслуживает наиболее пристального внимания. В связи с этим достаточно напомнить, что БДИПЧ ни разу не наблюдало за проведением выборов в Туркменистане. Туркменистан — наиболее наглядная иллюстрация неисполнения обязательств по ОБСЕ, связанных с обеспечением проведения демократических выборов. В четырех других государствах региона — Казахстане, Узбекистане, Киргизии и Таджикистане — ситуация может быть охарактеризована как заслуживающая всестороннего улучшения. Типичными продолжают оставаться законодательные и административные препоны, связанные с организацией выборов, практика незаконного вмешательства властей в избирательный процесс, жесткие ограничения прав на свободу выражения мнений, свободу мирных собраний и ассоциаций, а также неудовлетворительное положение дел с гражданским просвещением. Однако самыми значимыми из явлений, характерных для региона, продолжают оставаться пренебрежение права человека и манипулирование волеизъявлением избирателей, когда порой оказывается, что результаты выборов не имеют с последним ничего общего. Для региона в целом характерно сохранение высокого уровня опасности возникновения межэтнических и межрелигиозных конфликтов.
Работая над ошибками
Наряду с общими для многих стран ОБСЕ чертами прогресса можно перечислить и ряд общих проблем, с которыми продолжает сталкиваться БДИПЧ при наблюдении за выборами.
• Из кампании в кампанию кочует порочная практика пренебрежения
правами человека, происходит размывание, содержательной части понятия прав
человека.
• Центральные (общенациональные), региональные власти, а также местные
исполнительные органы незаконно вмешиваются в ход избирательного процесса, выступают в поддержку «партий власти".
• Общая состязательность избирательного процесса занижается путем создания искусственных барьеров.
• Прозрачность выборов жестко ограничивается. Повторная проверка итогов подсчета голосов и результатов выборов становится невозможной. Вызывает сожаление, что на слишком многих из прошедших выборов продолжает реализовываться известная формула И.В. Сталина; "Не важно, кто голосует, важно, кто считает!»
Для многих стран-участниц ОБСЕ характерно возрастание пренебрежительного отношения к проблеме ограничения основных прав и свобод, особенно в периоды, непосредственно предшествующие голосованию, во время его проведения, а также сразу же после обнародования результатов выборов. Слишком частыми стали ограничения свободы слова, собраний и объединений, делающие недостижимым какой бы то ни было уровень «подлинности» при проведении избирательных кампаний. Оппозиционные кандидаты, пользующиеся реальным доверием общества, часто оказываются исключенными из избирательной борьбы по фиктивным обвинениям. Подобные обстоятельства лишают избирателей возможности осуществить реальный и ответственный выбор.
Независимые организации местных наблюдателей и, что еще более существенно, их активисты, осуществляющие наблюдение за выборами, подвергаются преследованиям и становятся объектами угроз и шантажа. Угрозы направлены на то, чтобы итоги наблюдения не стали достоянием общества. Вместе с тем деятельность организаций по наблюдению как раз и нацелена на обеспечение максимального соответствия обнародованных результатов выборов воле избирателей. Организации по избирательному мониторингу работают в условиях нехватки материальных ресурсов, нередко в опасных условиях, а их активисты, не имея защитных грамот в виде паспортов зарубежных государств, подчас рискуют благополучием и свободой, а иногда и большим. В одних случаях организации местных наблюдателей оказываются способны разместить лишь несколько сотен наблюдателей, в других — количество наблюдателей исчисляется тысячами.
Зачастую организации местных наблюдателей способны сыграть решающую роль при выявлении или предотвращении избирательного подлога, а также выступить организаторами программ гражданского просвещения в период, предшествующий выборам. Максимального эффекта их работа достигает тогда, когда им удается обеспечить присутствие наблюдателей на подавляющем большинстве избирательных участков в день выборов и наблюдать за процессом голосования на всем его протяжении, а также проверить официальные результаты выборов путем проведения параллельного подсчета голосов. Именно такую роль и сыграли тысячи местных наблюдателей при проведении федеральных выборов в Югославии в сентябре 2000 года, когда был документально выявлен избирательный подлог и произведен параллельный подсчет голосов, опровергающий объявленные режимом Милошевича результаты выборов. В итоге избиратели одержали победу. Можно привести и другие, правда, немногочисленные, примеры позитивного влияния местных наблюдателей — на выборах переходного типа в Хорватии, Словакии и в Армении.
Число стран, где местные наблюдатели вовсе лишены возможности вести повседневную работу, либо не могут осуществлять наблюдение или получать помощь из-за рубежа, либо подвергаются угрозам, шантажу и преследованиям со стороны местных властей, продолжает возрастать. Меры, направленные против наблюдателей, как правило, следуют за их критическими выступлениями, что наглядно демонстрирует не вполне благополучное положение дел с соблюдением прав человека в соответствующих государствах.
Последним из примеров подобного рода, на мой взгляд, является президентская избирательная кампания в Белоруссии, где выборы проходили 9 сентября 2001 года. Еще осенью 2000 года, в период проведения здесь парламентской избирательной кампании целая группа белорусских неправительственных организаций, опираясь на поддержку миссии ОБСЕ в Минске, смогла привлечь к наблюдению за выборами до четырех тысяч местных наблюдателей. Несмотря на очень непростые условия для организации наблюдения, им удалось собрать достаточную информацию и обосновать вывод, что итоги парламентских выборов не отражали волю избирателей. В 2001 году те же местные независимые организации по наблюдению заявили о своем намерении привлечь к мониторингу при поддержке международного сообщества тысячи активистов. Реакция властей была жесткой и решительной. Наблюдатели были охарактеризованы как иностранные шпионы, а помощь международного сообщества белорусским организациям по наблюдению подпала под строгий запрет. Тем не менее местные организации проявили бесстрашие и продолжили свои начинания.
В Киргизии для организации наблюдения за выборами около 170 местных неправительственных организаций объединились в Коалицию в поддержку демократии и гражданского общества. Накануне начала президентской избирательной кампании в октябре 2000 года, а также по итогам их критических выступлений, относящихся к проведению предшествовавшей им парламентской избирательной кампании в феврале того же года, на Коалицию с согласованными нападками обрушились министерство юстиции, прокуратура, избирательные структуры различных уровней, а также средства массовой информации, поддерживаемые государством. Несмотря на это Коалиции удалось организовать направление на избирательные участки около двух тысяч наблюдателей. Часть из них так и не была допущена к наблюдению, а руководитель Коалиции вскоре после окончания выборов стал жертвой физического насилия.
В Украине Комитет избирателей в 2000 году попал под нарастающий прессинг в результате представленного им критического отчета по итогам наблюдения за ходом референдума. Увольнения активистов Комитета с работы, их задержания правоохранительными органами, а также проблемы, возникшие с налоговыми службами в этой ситуации, стали главными индикаторами оказания давления. В Азербайджане многие из групп местных наблюдателей, среди которых самая крупная была представлена организацией «В поддержку гражданского общества», после наложения запрета на получение помощи из-за рубежа практически лишились возможности участвовать в наблюдении за проведением парламентских выборов. Схожие случаи изоляции, преследования и угроз имели место в других странах, в том числе в Казахстане и Грузии.
Если международное сообщество намеревается когда-либо в обозримом будущем прекратить практику организации наблюдения за выборами и оказания технического содействия, ему следовало бы заблаговременно озаботиться о более надежном обеспечении эффективной политической и ресурсной поддержки независимых местных организаций по наблюдению. Это особенно важно для стран развивающейся демократии, где речь идет о формировании инфраструктур гражданского общества. Действующие в таких странах местные организации по наблюдению и их активисты должны рассматриваться как правозащитники. Остается сожалеть, что некоторые из стран развитой демократии Запада, среди которых, в частности, Великобритания и Италия, и вовсе не допускают практики независимого местного наблюдения на выборах. Пробил час и там изменить ситуацию, приступить к выполнению обязательств по Документу Копенгагенского совещания.
Неудачи в выполнении обязательств по выборам приводят к нарастанию разочарования и поляризации в обществе. В некоторых странах эти явления уже оказывают неблагоприятное воздействие на показатели общественно-политической стабильности и экономического роста. Терпение людей, лишенных возможности делать реальный выбор, не может быть безграничным. И это позитивный момент. Выборы способны оказать положительное воздействие на изменение положения дел. Однако, скорее всего, не следовало бы относиться к ним и как к панацее от всех общественных недугов.
Отвечая на полученный вызов
Каков же урок всех приведенных выше заключений по итогам наблюдения и оценок наметившихся тенденций? Нужно признать, что какие бы технически безукоризненные условия для проведения выборов ни были созданы, без реальной политической воли к проведению подлинных выборов невозможно обеспечить их по-настоящему демократический характер. Как следствие в качестве первоочередной задачи требуется серьезная политическая оценка последующих событий после работы миссий по наблюдению и оказанию технического содействия. Без объединения усилий по всем направлениям деятельности ОБСЕ, а также без участия межправительственных организаций и международных финансовых учреждений, без сотрудничества с государствами на двусторонней основе ожидать результатов в этом сложном деле не приходится.
На Стамбульском саммите глав государств ОБСЕ в 1999 году его участники единодушно подтвердили «готовность строго следовать рекомендациям и учитывать замечания БДИПЧ, связанные с организацией выборов».
Минуло почти два года, но для целого ряда государств-участников исполнение данных в Стамбуле обещаний так и остается проблематичным. Что же надо сделать для того, чтобы эти заявленные добрые намерения обернулись практическими делами? Почему бы, скажем, уполномоченным представителям политического руководства (членам Постоянного совета ОБСЕ) с промежутком в несколько месяцев не заслушивать страны по вопросам выполнения ими рекомендаций, сделанных миссиями БДИПЧ по наблюдению за выборами? Или, к примеру, почему бы соответствующим государствам-участникам не согласиться начать представлять подробные отчеты об уже предпринятых ими мерах?
Да и Постоянный совет ОБСЕ в случаях неисполнения государствами-участниками обязательств по ОБСЕ, связанных с рекомендациями БДИПЧ по выборам, мог бы адресовать соответствующие запросы к встречам глав государств ОБСЕ и к Совету министров ОБСЕ. Государства-участники, выстраивая двусторонние отношения, тоже могли бы уделять больше внимания тому, как соответствуют действия партнеров обязательствам по ОБСЕ.
Международные организации, и в особенности международные финансовые учреждения, могут сыграть очень важную роль в деле поддержки демократических выборов и соответствующих им общественных институтов.
Нет сомнений в том, что международные финансовые учреждения при принятии решений о помощи не станут брать за отправную точку только уровень демократии в том или ином государстве: многие другие факторы способны в неменьшей степени повлиять на оценку стабильности положения. Но согласитесь, что без демократических выборов и соответствующих им общественных институтов справедливое правление так и остается несбыточной мечтой. В свою очередь, помимо института справедливого правления маловероятными остаются и столь желанные стабильность и экономическое развитие. Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Европейская комиссия и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сегодня уже учитывают эти факторы при принятии решений по вопросам оказания содействия. Документы БДИПЧ, включая отчеты по итогам наблюдения за выборами, играют при этом немаловажную роль.
Условия экономического развития предопределяются не только факторами демократических выборов и справедливого правления, а вызовы справедливому правлению присущи не только странам развивающейся демократии. Нам бы не следовало пренебрегать взаимосвязью между нацеленностью на экономическое развитие, с одной стороны, и демократическим характером проведения выборов, правопорядком и справедливым правлением — с другой. Справедливое правление и демократические выборы обеспечивают повышение прозрачности и подотчетности, которые, в свою очередь, способствуют поддержанию правопорядка и целенаправленности на экономическое развитие.
В неменьшей степени правомочно утверждение, что выборы, проведенные в соответствии с демократическими стандартами и в установленные сроки, способствуют упрочению стабильности в обществе, обеспечивают расширенное участие в общественной жизни всей палитры политических, этнических, языковых и религиозных составляющих. Чтобы начать извлекать практическую пользу из всего потенциала, заложенного в избирательные процессы, нам бы следовало, наконец, более серьезно и без лишних иллюзий начать относиться и к тем скрытым до поры от общественного внимания угрозам, которые выявляются в ходе наблюдения за выборами и находят отражение в итоговых отчетах миссий БДИПЧ и иных материалах избирательного мониторинга. Несвоевременное проведение выборов, их несоответствие международным стандартам также должны учитываться как признаки, представляющие угрозу общественной стабильности.
Что же ждет БДИПЧ?
Как же будет дальше происходить развитие БДИПЧ на имеющемся фундаменте десятилетнего опыта и нужны ли для повышения эффективности какие-то коррективы в работе Бюро? В мае 2001 года в Варшаве под эгидой ОБСЕ была проведена встреча представителей неправительственных организаций, организаторов выборов и дипломатов из стран Востока и Запада. Они обсуждали вопросы, связанные с деятельностью БДИПЧ по избирательной проблематике. Встреча имела статус Ежегодного семинара ОБСЕ по человеческому измерению и была посвящена изучению возможностей, а точнее — обоснованию необходимости более эффективного политического сопровождения рекомендаций БДИПЧ, связанных с выборами, в рамках ответственности ОБСЕ и за их пределами.
Участники встречи призвали к дальнейшему наращиванию усилий БДИПЧ по улучшению законодательных основ проведения выборов с акцентом на повышение их прозрачности и подотчетности. БДИПЧ было рекомендовано сосредоточиться на организации мероприятий — «круглых столов» и семинаров — с участием представителей власти и институтов гражданского общества с целью добиться консенсуса по основным организационным составляющим процесса. Предлагаемые подходы БДИПЧ уже были опробованы в прошедшем году с различными показателями успешности в Сербии, Албании, Азербайджане, Армении и Казахстане. Наряду с решением задач по развитию законодательных основ избирательного процесса, «круглые столы» БДИПЧ предоставили трибуну для публичной дискуссии между различными оппозиционными и правящими политическими партиями. Предложенные БДИПЧ подходы по обсуждению проблем, мер их практического урегулирования стали положительной альтернативой губительной практике выдвижения все новых взаимных претензий оппонентами.
На встрече в Варшаве БДИПЧ было также настоятельно рекомендовано расширить рамки нормотворческой деятельности. Только в 2001 году Бюро издало три брошюры, направленные на повышение эффективности консультативной работы. Первая из них была посвящена наиболее общим юридическим и административным проблемам, связанным с нарушениями избирательного законодательства и возникновением судебных споров, с которыми сталкиваются государства — участники ОБСЕ. Без создания эффективной системы проверок и соблюдения сбалансированного подхода, основанного на приоритетности права, без применения в этой сфере соответствующих механизмов своевременного и правового разрешения споров едва ли следует ожидать честных результатов выборов. Брошюра была выпущена в рамках проекта, начатого еще в 1998 году после завершения парламентских выборов в Украине, где некоторым из уже избранных в парламент представителям от оппозиции даже по прошествии девяти месяцев с даты окончания выборов продолжали чинить препятствия в исполнении депутатских обязанностей. Причиной послужил бесконечный поток политически мотивированных судебных жалоб и заявлений.
Две другие брошюры БДИПЧ представило на последнем Семинаре ОБСЕ по человеческому измерению.
Одна их них посвящена наиболее важным составляющим избирательного законодательства — порядку формирования и работе избирательных комиссий, прозрачности избирательного процесса, правилам поведения политических партий на выборах, равному доступу к средствам массовой информации, финансированию и порядку расходования средств на цели проведения избирательной кампании. Брошюра в первую очередь адресована национальным парламентам и направлена на оказание содействия в разработке и внесении поправок в национальные избирательные законодательства. Во вторую очередь ее положения можно рассматривать как свод единообразных и согласованных рекомендаций БДИПЧ по проведению оценок избирательных законодательств.
Другая брошюра касается вопросов более эффективного участия национальных и этнических меньшинств в избирательном процессе и жизни общества. Она информирует всех заинтересованных лиц о возможностях, которые открываются перед государствами-участниками в этой сфере при использовании ими различных конституционных, законодательных и институциональных средств, а также о возникающих преимуществах. В соответствии с данными рекомендациями рамки ответственности по наблюдению БДИПЧ также расширяются и начинают охватывать аспекты нарушения прав национальных меньшинств при участии в избирательном процессе. Спектр наблюдения БДИПЧ также распространяется и на сферу соблюдения баланса прав по признаку пола при организации избирательного процесса. В регионе ответственности ОБСЕ в целом у женщин отмечается непропорционально низкое представительство в национальных парламентах. Средний показатель представительства здесь, за исключением северных государств, не превышает 14 процентов. Государства-участники взяли на себя обязательства «поощрять и продвигать равные возможности для полноправного участия женщин во всех аспектах политической и общественной жизни». В ноябре 2000 года во время проведения парламентской и президентской избирательных кампаний в Румынии БДИПЧ осуществило пилотный проект, направленный на изучение и выявление возможностей расширения участия женщин в выборах. Мероприятия проекта проводились также и в ходе наблюдения за другими избирательными кампаниями и имеют целью подготовку специального руководства БДИПЧ.
Рекомендации БДИПЧ по проблеме местного независимого наблюдения находятся на стадии разработки. В мае 2001 года БДИПЧ впервые собрало представителей 23 неправительственных организаций из стран развивающейся демократии региона ОБСЕ. Главной целью встречи в Варшаве стало обсуждение основных положений руководства, а также проблемы формирования единой сети неправительственных организаций, способной противостоять возрастающему давлению со стороны властей в некоторых странах. Рекомендации позволят вооружить местных наблюдателей единой методологией и, таким образом, поддержать их усилия, предполагалось выпустить его к концу 2001 года.
Во время работы в миссиях БДИПЧ зачастую сталкивалось с ситуациями, когда деятельность членов различных избирательных комиссий была блокирована бесконечными диспутами по любым, самым рутинным вопросам. Споры и дискуссии парализуют работу, в жертву приносится цельность избирательного процесса, срываются сроки начала различных этапов избирательных кампаний. Сегодня БДИПЧ разрабатывает программу, цель которой — привить членам избирательных комиссий навыки самостоятельного урегулирования конфликтных ситуаций, понизить уровень конфликтности и смягчить противоречия.
Перечисленные выше, а также другие программы БДИПЧ создают задел для последующих усилий по содействию и наблюдению за выборами. Бюро твердо намерено продолжать и развивать целевые программы технического содействия в таких новых областях, как составление списков избирателей, регулирование работы СМИ во время избирательной кампании и так далее.
Удвоить усилия, перенацелить работу
За десять лет работы Бюро прошло тернистый путь развития, превратившись в ведущее для регионов Европы и Средней Азии агентство, работающее в сфере выборов, в основного игрока на поле демократических преобразований и защиты прав человека. Доклады БДИПЧ, его рекомендации и проекты содействия снискали признание как надежный и эффективный инструмент преобразований. Главный вызов для БДИПЧ на обозримую перспективу — сохранить достигнутое, найти достойные ответы на новые вопросы, которые могут возникнуть в будущем.
Для достижения обозначенных целей недостаточно продолжения участия международного сообщества, однако значительные ресурсы и созидательные усилия должны быть адресованы регионам Юго-Восточной Европы, тем государствам, которые прилегают к границам стран — кандидатов на членство в Евросоюзе, а еще более срочно — странам регионов Кавказа и Средней Азии. Только тогда обновленная Европа, основанная на принципах «демократии, мира и единения», как это было обещано Парижской хартией десять лет тому назад, имеет шанс распространить свои ценности на весь регион ответственности ОБСЕ. Демократическое развитие на Кавказе, а тем более в Средней Азии, имеет в лучшем случае зачаточное состояние. Было бы неправильно игнорировать здесь опасность распада существующих институтов государственности и отмахиваться от угрозы возникновения здесь внутренних конфликтов.
Очевидно, что выборы – не панацея от всех перечисленных проблем, однако они обладают потенциалом превращения в важный инструмент стабилизации, дабы скромные достижения прошедшего десятилетия дали новые побеги.