В соответствии с поручением сотрудники Управления внешних связей Аппарата ЦИК России В.Н.Перевозчиков и Ю.П.Шаповалов приняли участие в работе Ограниченной миссии БДИПЧ ОБСЕ, которая осуществляла мониторинг проведения всеобщих выборов в США в 40 штатах в период с 15 октября по 10 ноября 2008 года.
Основной состав миссии составили 13 сотрудников из разных стран во главе с послом Одри Гловер (Великобритания), которая в 90-е годы была первым директором БДИПЧ ОБСЕ. В миссию государствами–участниками ОБСЕ были делегированы долгосрочные наблюдатели в количестве 47 человек (изначально планировалось направление в США 100 долгосрочных наблюдателей). Среди долгосрочных наблюдателей наиболее многочисленной оказалась казахстанская группа – 10 человек (Казахстан, как известно, претендует в ближайшие годы на председательство в ОБСЕ). Россия направила 8 представителей. В число долгосрочных наблюдателей вошли также представители ФРГ', Великобритании, Франции, Грузии, Сербии.
Долгосрочные наблюдатели были призваны собрать материал, отражающий избирательное законодательство и практику проведения выборов на территории соответствующих штатов, с учетом того, что основной состав миссии сосредоточил свою работу на проблематике общефедеральных норм, регулирующих проведение выборов Президента и выборов в Конгресс США. Долгосрочные наблюдатели были объединены в 24 «двойки», в которых представители государств так называемой новой демократии работали совместно с представителями западных – «старых» демократий.
Каждая из «двоек» долгосрочных наблюдателей, получив предварительный инструктаж в штаб-квартире миссии БДИПЧ ОБСЕ в Вашингтоне, направилась «на территории ответственности» по наблюдению – в соответствующие штаты. Трижды наблюдатели направляли руководителю основного состава миссии свои заключения по итогам наблюдения на различных этапах подготовки и проведения выборов, каждой из «двоек» долгосрочников вырабатывались консолидированные оценочные позиции по узловым моментам избирательного законодательства и практики проведения выборов в штатах.
Характерной чертой избирательной системы США является децентрализация ответственности за проведение выборов. В отличие от России, в США вся полнота ответственности за проведение общенациональных выборов возлагается на соответствующие органы власти и местного самоуправления в штатах и в графствах, а итоги голосования подводятся в окружных избирательных комиссиях.
Общеамериканское избирательное законодательство носит весьма обобщенный характер. Избирательные законодательства каждого из штатов существенно различаются, как и процедуры, регулирующие проведение голосования и подсчета голосов. Процедуры проведения выборов в одном и том же штате также могут различаться и от графства к графству. По-разному формируются избирательные комиссии, также различно графства структурируют избирательные участки, их численность и расположение.
Всего в ходе работы миссии БДИПЧ ОБСЕ все материалы, собранные долгосрочниками на уровне штатов, дважды обобщались основным составом миссии. «Промежуточные» отчеты миссии дважды публиковались на официальном информационном сайте БДИПЧ ОБСЕ в Варшаве. Работа миссии была подытожена предварительным заключением, озвученным в Вашингтоне на следующий день после голосования 5 ноября, то есть до подведения итогов выборов.
Весьма многочисленной и представительной оказалась парламентская компонента по наблюдению за выборами в США. Делегация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ в количестве 94 наблюдателей прибыла в США самостоятельно для краткосрочного наблюдения. Долгосрочные наблюдатели от БДИПЧ ОБСЕ активно взаимодействовали с парламентариями из государств – участников ОБСЕ. Однако - в нарушение сложившейся традиции – по итогам наблюдения миссия ПА ОБСЕ выступила с отдельным заявлением, которое как по срокам, так и по содержанию не совпало с итоговым вердиктом БДИПЧ.
В отличие от других стран, в США краткосрочные наблюдатели из числа парламентариев ОБСЕ осуществляли свою деятельность самостоятельно, без организационной поддержки со стороны миссии БДИПЧ ОБСЕ. Взаимодействие долгосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ ОБСЕ с основным составом миссии регулировалось теми же нормами, что и при наблюдении, проводимом ОБСЕ в других государствах. Это – официальная переписка, обмен документами и материалами, заполнение опросных листов, непосредственный диалог наблюдателей и экспертов миссии по ключевым проблемам наблюдения.
8 ноября, то есть уже после того, как прозвучало официальное предварительное заключение миссии в Вашингтоне, был проведен дебрифинг (встреча долгосрочных наблюдателей, вернувшихся в столицу США с территорий наблюдения). В ходе этого мероприятия наблюдатели и эксперты миссии обсудили круг вопросов, связанных с оценкой хода подготовки и проведения выборов Президента и в Конгресс США.
С учетом высокой степени доверия американских избирателей к своей избирательной системе перед миссией стояла непростая задача установить, в какой мере выборы в США «продемонстрировали соответствие принципам плюралистической демократии и уважения к фундаментальным свободам на основе «верховенства закона», как их проведение соотносится с базовыми обязательствами государства по имеющимся международным документам ОБСЕ и избирательным стандартам.
Наблюдателям миссии, в частности, было необходимо ответить на вопрос о том, в какой мере избирательная кампания в США, отмеченная беспрецедентными по уровню расходами на политическую рекламу, соответствует международным стандартам ОБСЕ по обеспечению равенства кандидатов, равного и свободного доступа к СМИ, требованию о праве доступа избирателей к информации, или же в какой мере можно считать нынешнюю избирательную систему США, подразумевающую очень высокую степень децентрализации и различий в положениях избирательного законодательства штатов, соответствующей международным обязательствам, связанным с обеспечением равенства избирательных прав избирателей и других участников избирательного процесса.
На основании собранных материалов наблюдения участники миссии БДИПЧ ОБСЕ обратили внимание на следующие моменты: руководители избирательных администраций штатов и графств нередко избирались на свои посты не как независимые выдвиженцы, а в качестве кандидатов –представителей политических партий. При этом они зачастую участвовали в выборах, которые сами же и проводили, в качестве кандидатов от этих же партий. Привлекли внимание наблюдателей и потенциальные риски искажений в списках избирателей, отсутствие единого общенационального реестра избирателей, случаи лишения избирателей возможности принять участие в выборах, а также возможности двойной регистрации в списках и двойного участия в голосовании на территориях различных штатов. А как отнестись к различию в подходах штатов к организационным процедурам и к технологиям проведения голосования, к вопросам идентификации избирателей? Проблема обеспечения тайны волеизъявления при широком использовании инновационных методик досрочного голосования, процедур голосования по почте, по электронной почте, по факсу также вызвала повышенный интерес. Наблюдатели подвергли критике существующую практику разрешения избирательных споров и установленные законодательством нормы, обеспечивающие общественный контроль за проведением выборов со стороны местных институтов гражданского общества и международного наблюдательного сообщества. Отмечалось, что института международного наблюдения в законодательстве США до сих пор так и не установлено, права и обязанности наблюдателей не определены, аккредитация наблюдателей не проводилась, в некоторых штатах наблюдатели вообще официально не допускались на избирательные участки, поскольку их присутствие не предусмотрено законодательством, несмотря на поддержку международного присутствия исполнительными властями.
Наблюдатели ЦИК России, работавшие в составе миссии БДИПЧ ОБСЕ, получили возможность самостоятельно проехать не менее трех тысяч миль по сельским дорогам трех штатов США (Аризоны, Северной и Южной Дакоты), наблюдали за голосованием в поселениях, где подавляющее большинство избирателей составляют коренные американцы – индейцы, познакомились с руководителями избирательной системы штатов, организаторами выборов в графствах и членами участковых избирательных комиссией, встретились с представителями политических партий и журналистами.
В связи с продолжительностью избирательной кампании в США миссия БДИПЧ ОБСЕ вела наблюдение только на её завершающей стадии, весьма поверхностно ознакомилась с законодательной базой, действующей в разных штатах, а также не всегда получала доступ к избирательной документации, к получению информации о порядке формирования и составе избирательных комиссий. Наблюдателям тем не менее удалось более или менее ознакомиться с системой обучения организаторов выборов, провести отдельные встречи в штабах политических партий и кандидатов, изучить современные технологии и оборудование для голосования, организацию и методики проведения досрочного голосования. В день выборов наблюдатели ЦИК России смогли посетить 12 избирательных участков, присутствовать при подведении итогов голосования, а также при суммировании итогов подсчета в окружных избирательных комиссиях в Аризоне и Северной Дакоте.
По итогам наблюдения руководство миссии БДИПЧ ОБСЕ выразило признательность Государственному департаменту США за направление приглашения БДИПЧ ОБСЕ посетить США в целях изучения «передового опыта» проведения выборов, что позволило представителям государств – участников ОБСЕ впервые направить своих наблюдателей для проведения долгосрочного наблюдения на основе опыта и методик, наработанных БДИПЧ ОБСЕ при проведении многочисленных миссий в государствах Центральной и Восточной Европы, в государствах СНГ.
Вместе с тем наблюдатели отметили, что масштабы территории наблюдения в США, своеобразие американской избирательной системы, различия в законодательной основе выборов в разных штатах, большие объемы документации, нормативных документов, информации по выборам не позволили в полном объеме ознакомиться с избирательными системами всех штатов, используемыми при проведении президентских и парламентских выборов.
В целом следует констатировать, что как численность наблюдателей, так и оговоренные с приглашающей – американской – стороной сроки пребывания миссии БДИПЧ ОБСЕ в США и формат наблюдения были явно недостаточны для проведения глубокого анализа избирательной ситуации. Поэтому наблюдателями было высказано пожелание в дальнейшем расширить масштабы наблюдения в США с учетом имеющихся обязательств государств по ОБСЕ.
Управление внешних связей