Выступление С.В. Вавилова на рабочем заседании № 16 Совещания ОБСЕ по деятельности БДИПЧ и других институтов ОБСЕ по выполнению приоритетов и задач, вытекающих из решений ОБСЕ и других документов (9 октября 2008 года, Варшава)

Уважаемый господин Председатель,

Уважаемые участники заседания!

К обсуждению этой проблемы можно подойти с двух позиций.

Первую можно выразить в вопросе – а зачем, собственно, Российской Федерации переживать по поводу международного наблюдения за выборами? Ведь федеральные избирательные кампании 2007–2008 годов в России прошли. Очередные выборы будут через четыре года. Вот к тому времени этот аспект и будет актуален для России. А на сегодняшний день наши инициативы, предложения и подходы относительно наблюдения за выборами, надеюсь, всем известны. Они были неоднократно озвучены, в том числе и здесь, в Варшаве. Поэтому мы хотели бы услышать аргументацию тех, кого наши подходы не устраивают, и их встречные предложения. А мы, в свою очередь, подумаем, соглашаться с ними или нет.

Позиция вроде бы логичная. Но мы никогда не были сторонниками такого подхода к решению общеевропейских проблем, поскольку прекрасно понимаем, что многополярный мир и справедливую систему безопасности и сотрудничества в Европе, в том числе в электоральной сфере, невозможно построить в одиночку. Для этого необходимо объединение усилий многих заинтересованных континентальных партнеров. Именно в этом и заключается вторая позиция, для изложения которой я прошу у вас пять минут внимания.

К сожалению, на протяжении ряда лет полноценный мониторинг выборов ведется лишь в 15–20 странах «к Востоку от Вены». При этом наблюдательные миссии комплектуются, главным образом, из представителей западных стран. Фактически Запад проверяет, как голосует Восток, и решает, где именно ставить «знак качества» демократии. Нам непонятно искусственное деление стран ОБСЕ на продвинутые и молодые демократии. Институт международного наблюдения сегодня из инструмента помощи в реализации принципов демократии практически превратился в инструмент легитимации политических решений по вопросам международных отношений с тем или иным государством. А это означает, что институт мониторинга ушел в сторону от решения задач по реализации избирательных прав граждан и трансформировался в инструмент политического участия во внутригосударственных делах. Это не голословное утверждение – фактов тому достаточно. И вы их знаете не хуже меня. Также далеко не транспарентна и методология наблюдения, а обнародуемые оценки выборов зачастую выглядят весьма сомнительно.

Думаю, что от такой практики необходимо отказываться самым решительным образом. И чем раньше мы это осознаем и сделаем соответствующие выводы, тем больше доверия к миссиям ОБСЕ будет у государств, проводящих выборы.

Вполне естественно, что мы не можем быть сторонними наблюдателями такого негативного процесса, который, если быть до конца откровенным и называть вещи своими именами, уже практически привел институт международного наблюдения ОБСЕ к кризису доверия.

Поэтому свою задачу мы видим в продолжении и активизации конструктивного диалога в рамках ОБСЕ с целью поиска решения непростой проблемы. Стимулом для этого служит, на наш взгляд,  конструктивный настрой нового директора БДИПЧ Я.Ленарчича на исправление сложившейся ситуации. Надеемся на конкретные результаты этой работы. Понимаем, что косметическими мерами здесь не обойтись. Необходимы серьезные шаги, призванные обеспечить объективность, транспарентность и профессионализм мониторинга, а также гарантировать равноправное отношение ко всем государствам-участникам. Обязательства в сфере выборов едины для всех. «Двойные стандарты» здесь недопустимы.

Позвольте задать вопрос – для чего осуществляется наблюдение за выборами?

Как ни странно, ни в одном документе ОБСЕ цели наблюдения юридически-формально не закреплены. Лишь в Копенгагенском документе 1990 года говорится, что «присутствие наблюдателей  … может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы». Следовательно, исходя из этого, цель наблюдения – это гипотетическая возможность повышения авторитетности выборов и демократии как единственной цивилизованной формы управления государством. В таком контексте вполне объяснима позиция стран, принадлежащих к так называемой старой демократии, многие из которых вообще не признают института международного наблюдения, хотя и брали на себя согласно Копенгагенскому документу соответствующие обязательства по приглашению наблюдателей.

Такая формально-юридическая неопределенность основного и единственного документа ОБСЕ по выборам позволила БДИПЧ заняться самостоятельным «правотворчеством». Однако «дорожной картой» совершенствования мониторинговой деятельности БДИПЧ должно являться решение 19/06 СМИД в Брюсселе. В этой связи рассчитываем, что новое руководство Бюро продолжит выполнение заложенных в нем поручений и будет регулярно представлять Постоянному совету предусмотренные этим решением отчеты.

О полномочиях БДИПЧ – разговор отдельный, но если целью наблюдения является в том числе оценка национального законодательства на предмет его соответствия обязательствам ОБСЕ, то почему бы сейчас не активизировать усилия ОБСЕ на достижении этой конкретной цели – приведению национальной законодательной базы по выборам в соответствие с этими обязательствами? Не кажется ли вам, господа, что этот процесс слишком затянулся? Думаю, что 18 лет – это вполне достаточный срок для приведения национальных законов в соответствие с взятыми в Копенгагене международными обязательствами, если, конечно, эти обязательства распространяются на все государства – участники ОБСЕ, а не только на страны так называемой молодой демократии. Если же это не так, то надо признать, что успехи БДИПЧ в этом направлении наблюдения оставляют желать лучшего – из 56 государств ОБСЕ институт наблюдения за выборами в той или иной мере законодательно признало не более половины стран-участниц, из которых 11 – это государства – участники Содружества Независимых Государств, к которым почему-то «мэтры» демократии испытывают воистину нездоровый интерес. На мой взгляд, это является очередным свидетельством вполне традиционной – восточной, ориентации договоренностей 90-х годов прошлого века, то есть неукоснительной обязанности их выполнения странами к востоку от Копенгагена или Вены (если хотите) и необязательностью их соблюдения теми, кто западнее. Ну а чтобы это не выглядело чересчур откровенно, был придуман миф о «золотом стандарте демократии», куда последние себя и причислили.

Исходя из вышесказанного, а также принимая во внимание тот факт, что приведение национального  избирательного законодательства государств – участников ОБСЕ в соответствие с существующими международными обязательствами, даже после соответствующих напоминаний со стороны руководства ОБСЕ, требует значительного времени, предлагаю в рамках ОБСЕ принять документ о принципах международного наблюдения в целом и о международно-правовом статусе международных наблюдателей в частности. Согласитесь, что это было бы логично, справедливо, а главное, отвечало бы принципу суверенного равенства всех государств – участников ОБСЕ. А то получается, что на общем пространстве ОБСЕ от одних государств для международных наблюдателей требуют предоставления самых широких полномочий, а в других – довольствуются правом видеть то, что наблюдателю соизволят показать официальные лица.

Теперь несколько слов о методологии и формате международного наблюдения.

Формально-юридическая неопределенность целей наблюдения порождает неприемлемый, на наш взгляд, волюнтаризм БДИПЧ по выбору формата наблюдения (кстати, различные форматы наблюдения – это еще одно ни с кем не согласованное «ноу-хау» БДИПЧ).

Не буду дискутировать в отношении логичности хорошо известных участникам Совещания форматов наблюдения, а задам простой вопрос – где, в каких коридорах принимаются решения по направлению в то или иное государство миссии в том или ином формате? Если БДИПЧ готово принять удар на себя, то напрашивается другой вопрос – кто дал Бюро такое право? Поскольку убедительных ответов на эти вопросы мы явно не услышим, выдвигаю другое предложение – формат миссий по наблюдению за выборами должен утверждаться Постоянным советом ОБСЕ.

Действительно, если уйти от сложившихся стереотипов и смоделировать алгоритм действий руководящих органов ОБСЕ по мониторингу выборов, то неужели так сложно договориться и формально закрепить следующую процедуру принятия решения: составление  календаря выборов в государствах–участниках ОБСЕ на следующий год (что и делает БДИПЧ); утверждение соответствующего бюджета ОБСЕ на цели  организации международного наблюдения и, главное, исходя из имеющихся финансовых средств и учитывая другие факторы, Постоянный совет ОБСЕ в открытом обсуждении определяет, в какие государства направить мониторинговые миссии и какого формата.

При таком подходе всем государствам будет ясно, кому какую миссию приглашать и ждать на свои выборы. Этого, к сожалению, пока нет.

Работа БДИПЧ по наблюдению за выборами станет более эффективной, если будут разработаны четкие и общепринятые правила на этот счет, которые должны быть рассмотрены и утверждены Постоянным советом. Как известно, в прошлом году семь стран ОБСЕ, включая Россию, выдвинули конкретные предложения, сформулированные в проекте  Базовых принципов организации наблюдения за общенациональными выборами. Этот документ, к сожалению, до сих пор остается на столе переговоров. Напомню некоторые предложения данного документа:

приведение национальной законодательной базы всех государств-участников в соответствие с обязательствами ОБСЕ;

принятие документа в рамках ОБСЕ о единых принципах международного наблюдения в целом и о международно-правовом статусе международных наблюдателей в частности;

утверждение формата миссий по наблюдению за выборами Постоянным советом ОБСЕ;

утверждение бюджета на цели мониторинга с учетом согласованного графика наблюдения за выборами и других всем понятных факторов.

Мы, как профессиональные организаторы выборов, готовы принять участие в его обсуждении и открыты к предложениям наших коллег из других стран.

Успешный опыт семинара финского председательства ОБСЕ по вопросам выборов, состоявшегося в Вене в июле этого года, продемонстрировал полезную и конструктивную роль подобных дискуссий. Рассчитываем, что будущее греческое председательство и новое руководство БДИПЧ продолжат этот диалог в 2009 году.

Завершая свое выступление, хочу еще раз подчеркнуть заинтересованность Российской Федерации в развитии конструктивного диалога по организации объективного и неполитизированного наблюдения за выборами.

Спасибо за внимание.