Вена, 22 июля 2008 года
Уважаемые участники семинара!
Выполнение политических обязательств государств, а обязательства по Копенгагенскому документу и другим документам ОБСЕ, как мы понимаем, являются именно политическими, основано в первую очередь на политичской воле государств-участников, взявших на себя эти обязательства. Политический статус обязательств не предусматривает применения юридических санкций, применяемых в случае неисполнения юридических, международно-правовых обязательств государств. В процессе же формирования политической воли государств-участников далеко не последнюю роль играет доверие к деятельности организаций, осуществляющих наблюдение за выборами, к их наблюдателям, методике, выводам и, следовательно, рекомендациям, которые строятся на выявленных наблюдателями недостатках. Такое доверие должно быть как со стороны государств-участников, в первую очередь тех, в которых осуществляется наблюдение, так и со стороны населения, избирателей.
В Российской Федерации в текущем году, буквально несколько месяцев назад, был проведен опрос, результаты которого должны заставить задуматься всех, кто занимается наблюдением за выборами в рамках ОБСЕ. Российским избирателям был задан вопрос: чьим заявлениям вы поверите в случае, если результаты выборов будут поставлены под сомнение? И только три процента опрошенных сказали, что будут доверять в этом случае наблюдателям ОБСЕ. Этот результат, мягко говоря, не очень высок для такой авторитетной международной организации.
В чем же причины такого недоверия? Основная причина, на мой взгляд, заключается в том пробеле, который существует в методике деятельности БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами, которая, к сожалению, не получила достаточного освещения на предыдущей сессии.
Действительно, БДИПЧ разработана методика наблюдения, описанная в Руководстве по наблюдению за выборами и в Руководстве для долгосрочных наблюдателей. Однако если посмотреть на нее с содержательной точки зрения, то мы поймем, что это, по сути, методика сбора информации, методика деятельности наблюдателей. И все. В открытых документах БДИПЧ нет ни слова о методике обработки, обобщения и анализа полученной наблюдателями информации. Непонятно, кто и как проводит такой анализ и готовит заявление, кто формулирует выводы о соответствии или несоответствии прошедших выборов обязательствам в рамках ОБСЕ и на основе этих выводов готовит рекомендации, которые государству необходимо исполнить для улучшения практики проведения выборов. И главное, там отсутствуют какие-либо критерии, на основе которых миссия должна прийти к своим выводам и разработать рекомендации. А все это, наряду со сбором информации, должно быть неотъемлемой частью открытой и понятной методики наблюдения за выборами.
Первым шагом к повышению степени реализации рекомендаций БДИПЧ должно стать повышение степени прозрачности, объективности и профессионализма именно в процессе подготовки выводов и рекомендаций миссий по наблюдению за выборами.
Полагаю, что необходимо отказываться от сложившейся практики оценки выборов на предмет их соответствия или несоответствия обязательствам государства в целом, всем сразу. Такая оценка носит больше политический, чем экспертный характер. Значительно более эффективной была бы оценка степени соблюдения государством каждого из взятых на себя обязательств в сфере выборов, каждого принципа проведения выборов в отдельности. И заявление необходимо строить именно по этим принципам.
Например, есть у государства обязательство проводить выборы на основе принципа всеобщего избирательного права, надо оценить степень его соблюдения, отдельно оценить степень соблюдения принципа равного избирательного права, тайного голосования и так далее по каждому из имеющихся обязательств. И обязательно следует указать, в чем конкретно заключается отступление от соответствующего принципа, что конкретно необходимо сделать для того, чтобы улучшить его реализацию.
При этом, если следовать принципу всеобщего избирательного права, наблюдатели должны проанализировать, кто, какие категории граждан лишены избирательного права или возможности его реализации, по каким причинам юридического, технического или иного характера (например, лишение избирательного права в силу закона, невозможность его реализации в силу неправильностей в списках избирателей, сложностей в их обжаловании, излишней отдаленности избирательного участка и так далее), изучить эти причины, и, главное, оценить, сколько избирателей или потенциальных избирателей лишены права или возможности голосовать.
Должны быть разработаны четкие, понятные критерии, а именно: какое количество, сколько процентов избирателей или потенциальных избирателей должны быть лишены права или возможности голосовать для того, чтобы сделать вывод о несоответствии выборов принципу всеобщего избирательного права: 2, 5, 10, 20 процентов. Должен быть, повторюсь, четкий критерий.
И такие критерии должны быть по каждому принципу. Не всегда, конечно, можно говорить о количественных характеристиках, но качественные характеристики тоже должны быть четкими и понятными, главное, одинаковыми, независимо от того, где расположено государство: к востоку или к западу от Вены, к северу или к югу от нее. Эти критерии могут быть разработаны БДИПЧ, но должны быть утверждены Постоянным советом как руководящим органом Организации.
Необходимо еще раз вернуться к неоднократно звучавшему здесь предложению наполнить содержанием обязательства ОБСЕ в сфере выборов. Хочу обратить особое внимание, речь идет не о пересмотре Копенгагенского документа 1990 года, поскольку никто сегодня не призывает отказаться от изложенных в нем обязательств, а именно о наполнении содержанием каждого из обязательств.
Давайте определим, что мы понимаем под всеобщим избирательным правом, какие ограничения допустимы с точки зрения международного сообщества, какие нет. И так опять же по каждому принципу. Кстати, это уже сделано в Кишиневской Конвенции СНГ о стандартах демократических выборов 2002 года, но хотелось бы иметь такой юридически обязательный документ и в рамках ОБСЕ.
Не способствует доверию к международным наблюдателям и противоречивые оценки одних и тех же выборов. Нашей организацией были проанализированы выводы, сделанные миссиями БДИПЧ ОБСЕ и СНГ за период с 2001 по 2006 год. Из 17 заявлений единодушны они были только один раз, и то только в отсутствие однозначных выводов на третьем туре выборов Президента Украины в 2004 году. В 11 случаях из тех же 17 заявления были прямо противоположными. Непонятно, либо люди наблюдают за совершенно разными процессами, либо они совершенно по-разному понимают международные обязательства.
Также не способствуют авторитету БДИПЧ ОБСЕ и различные подходы к организации миссий в разных государствах. Возьмем численность наблюдателей. В 2006 году с разницей в одну неделю проходили выборы в двух соседних государствах: Беларуси и Украине. При этом плотность наблюдателей, то есть их число на количество избирательных участков или число избирателей, различалась в три раза. Надо отметить, что формат миссий был одинаков. При этом в открытой литературе по методике БДИПЧ я не нашел критериев определения численности миссии, понятно лишь то, что рекомендации готовятся миссией по оценке потребностей. Возможно, стоит изначально определить для всех миссий с участием краткосрочных наблюдателей их количество в процентном соотношении к количеству избирательных участков.
Будучи участником не одной миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ, я не мог не заметить различного характера некоторых вопросов в заполняемых наблюдателями формах, по сути, имеющих один предмет. Например: соблюдена ли тайна голосования, обеспечены ли условия для тайного голосования и заполняются ли бюллетени в кабинах для тайного голосования. Очевидно, что при абсолютно одинаковых обстоятельствах мы можем получить противоположные ответы на эти вопросы.
Все это, к сожалению, наводит на мысль, что наблюдатели изначально нацеливаются на сбор информации с заранее определенной полярностью, то есть положительной или отрицательной. И эта информация потом используется для мотивации выводов миссии. Завершая свою мысль, полагаю необходимым составление их базового перечня, который должен использоваться во всех государствах и может быть дополнен при необходимости анализа особенностей при проведении выборов в конкретном государстве или в конкретном случае.
Предложенные меры позволят БДИПЧ не выполнять функции «электоральной полиции», как здесь говорилось, а действительно указывать конкретные недостатки по каждому принципу и предельно конкретные рекомендации по их устранению. Полагаю, это существенно повысит интерес к рекомендациям БДИПЧ, доверие к ним и приведет к повышению степени выполнения этих рекомендаций, а следовательно, и их эффективности. Это будет соответствовать целям, для которых создавалось БДИПЧ, а именно: обмен опытом и содействие государствам-участникам в исполнении их обязательств.
Спасибо за внимание.