1. Историческое развитие системы избирательных комиссий.
1.1. Впервые УИК, ОИК и (в современной терминологии) ТИК были созданы в 1906 году, при этом функции органа, организующего выборы депутатов I Государственной Думы, возлагались на МВД России (местная администрация с привлечением органов полиции, губернаторы и градоначальники).
При формировании первых Государственных Дум появляется термин «избирательная комиссия», которая образуется в каждом избирательном участке в составе председателя и двух членов.
Кроме того, «для проверки правильности выборов и рассмотрения жалоб» создаются губернские и уездные по делам о выборах комиссии, которые образовывались под руководством председателя окружного суда из «уважаемых лиц» губернии и уезда, но за все отвечал губернатор.
Избирательные комиссии проводили подсчёт голосов и определяли избранных уполномоченных, публиковали эти результаты.
При этом партия РСДРП(б) организовала свою ЦИК – избирательные комиссии на местах (это очень похоже на параллельный подсчёт, организованный КПРФ).
1.2. Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия как орган, организующий выборы, была впервые создана в июле-сентябре 1917 года (Положение о комиссии было утверждено 20 июля 1917 г.). В состав комиссии входили юристы. Был председатель и 15 членов с правом решающего голоса, а, кроме того, ещё 6 человек были заместителями и выполняли функции постоянных членов комиссии в случае их отсутствия (для обеспечения кворума).
Были образованы окружные, столичные, городские, уездные и УИК. В состав избирательных комиссий входили юристы, члены судов, мировые судьи. Техническое обеспечение выборов лежало на МВД.
Официальным органом комиссии была газета «Известия».
Всероссийская избирательная комиссия обладала правом законодательной инициативы.
1.3, Избирательные комиссии в советский период.
Избирательные комиссии в первые годы советской власти формировались только по уровню выборов (губернские, городские, сельские). Члены избирательных комиссий назначались соответствующим исполнительным комитетом Советов. Выборы были как тайные, так и открытые.
Отсутствовала единая система избирательных комиссий.
После образования СССР и принятия Конституции 1924 года началось формирование единой системы избирательных комиссий (от УИК до областных избирательных комиссий). Эти комиссии состояли от трех до пяти членов избирательных комиссий. Члены избирательных комиссий назначались исполнительными комитетами (два человека - от губернского исполкома, два – от крестьянских организаций, один - от профсоюзов).
Работа не оплачивалась. Отсутствовал технический штат.
Задачами этих избирательных комиссий было: организация выборов на соответствующей территории, руководство нижестоящими избирательными комиссиями, рассмотрение жалоб, подготовка представлений в исполкомы для роспуска избирательных комиссий.
Таким образом, был создан самостоятельный институт, который, как оказалось, мог контролировать проведение выборов.
Это не могло устраивать действующую власть, и в 1925 году она повела решительную борьбу с этими «недоработками», в результате чего и были созданы ЦИК республик из членов соответствующих Центральных исполкомов.
3 октября 1930 года была образована ЦИК СССР для контроля за выборами в Советы. Председатели избирательных комиссий назначались вышестоящими исполкомами, а члены избирательных комиссий - исполкомами.
ЦИК СССР просуществовала до принятия Конституции 1936 года.
По Конституции 1936 года выборы проводились по округам, и на время выборов создавалась система комиссий - от ЦИК республики до УИК. Все эти избирательные комиссии были временными и создавались исполкомами.
Для выборов в 1989 году была создана ЦИК СССР (председатель, два зама, секретарь и 31 член ЦИК со сроком полномочий - 5 лет), окружные избирательные комиссии (на них была возложена функция по выдвижению кандидатов) и УИК, а также избирательные комиссии общественных организаций.
На выборах съезда РСФСР также была создана ЦИК РСФСР, избирательные комиссии по округам и УИК. Комиссии формировались на основе предложений общественных организаций, трудовых коллективов, учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства. Но непосредственно формирование осталось за соответствующими исполкомами.
1.4. Для проведения референдума 1991 года была создана ЦИК референдума. Впервые на избирательную комиссию было возложено полномочие по проверке подписей избирателей, под писавшихся под инициативой о проведении референдума.
1.5. Проведение выборов Президента РСФСР 1991 года было также возложено на ЦИК РСФСР по выборам депутатов съезда РСФСР.
В этот период избирательные комиссии формировались и отчитывались только перед государственными органами. Отсутствовал прозрачный характер формирования избирательных комиссий.
2. 29 сентября 2008 года исполняется 15 лет со дня формирования современной системы избирательных комиссий в Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации, утвердивший Положение о ЦИК России (29.09.1993 г.). На ЦИК РФ возлагалось создать региональные (головные) субъектные избирательные комиссии, а те в свою очередь - ОИК и УИК.
Впоследствии было установлено, что ЦИК России формируют Президент России, Совет Федерации РФ и Государственная Дума РФ, которые назначают но пять членов ЦИК России. Избирательные комиссии субъектов РФ на паритетных началах формируют представительная и исполнительная власти субъекта РФ, аналогичным образом формируются избирательные комиссии муниципальных образований. ТИК, ОИК и УИК формируются вышестоящими избирательными комиссиями.
Этот порядок закреплен в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральных законах о выборах, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации», нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. При этом комиссии проводят выборы, референдумы, а также процедуру отзыва выборного лица (депутата, мэра).
Именно после принятия всех вышеназванных законов можно говорить, что в Российской Федерации была создана система избирательных комиссий, которая обеспечивает проведение выборов в органы государственной власти всех уровней.
Четкое законодательное разграничение функций избирательных комиссий позволяет проведение любых выборов в сжатые сроки при гласном и открытом контроле со стороны общества.
3. В настоящее время при проведении федеральных выборов избирательные комиссии образуют следующую систему: ЦИК - ИКС - ТИК - УИК. При проведении иных выборов она изменяется. При проведении выборов могут быть образованы окружные избирательные комиссии, а в случае проведения выборов в органы местного самоуправления могут создаваться избирательные комиссии муниципальных образований.
4. Развитие системы избирательных комиссий в современный период осуществляется с учетом федеративной природы Российской Федерации (статус и системное местоположение избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - ИКСРФ), а после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления - с учетом особенностей статуса и местоположения избирательных комиссий муниципальных образований (ИКМО), необходимости облегчения ряда ограничений, ранее налагавшихся на кадровый состав комиссий (наличие юридического образования, пределы численности государственных и муниципальных служащих в составе комиссий и др.). Некоторые компоненты статуса членов ЦИК России также видоизменились, в том числе на законодательной основе. В частности, сняты требования к обязательному наличию юридического образования или ученой степени в области права. При этом в регламентной форме (регламентом ЦИК России) введена вторая штатная должность заместителя председателя ЦИК России. В ряде ИКСРФ вторая должность заместителя председателя введена как штатная либо как нештатная (ЦИК Удмуртской Республики, избирательные комиссии Иркутской и Ростовской областей).
5. Развитие внутрисистемных связей осуществляется также на основе разового или постоянного возложения полномочий соответствующих комиссий на другие комиссии (ИКМО на ТИК, УИК при совмещении дня голосования и др.).
6. Основные формы и направления развития системы избирательных комиссий в Российской Федерации:
6.1. Модернизация системы избирательных комиссий в направлении обеспечения организационного внутрисистемного единства в рамках системы избирательных комиссий позволяет инкорпорировать ИКМО и другие комиссии на единых организационно-функциональных принципах, отказавшись от сохранения (вычленения) этого звена избирательных комиссий в качестве относительно автономного в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
6.2. Вычленение системных характеристик избирательных комиссий и их оформление в рамках специального федерального закона о системе и функционировании избирательных комиссий в Российской Федерации (по аналогии с Федеральным законом «О политических партиях»),
6.3. Сохранение действующего правового формата при внесении существенных внутрисистемных изменений, прежде всего в отношении ИКМО, в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
6.4. Создание системы постоянно действующих избирательных комиссий - в этой связи возможно установление либо единого срока полномочий для всех избирательных комиссий в Российской Федерации, приравненного, например, к сроку полномочий депутатов Государственной Думы (президента), либо единого срока полномочий, но разведенного по временным отрезкам для различных звеньев избирательных комиссий (сначала формируется ЦИК России, на следующий год - ИКСРФ, затем - ТИК (ИКМО), затем - ОИК, УИК). Не исключается при этом и переход к такой модели, при которой ТИК не являются постоянно действующими избирательными комиссиями, а системные администраторы их аппарата являются уполномоченными представителями информационного центра ИКСРФ.
6.5. Особое значение, с точки зрения повышения эффективности государственных (бюджетных) инвестиций в кадровый потенциал комиссий, имеет для УИК как придание постоянного характера деятельности (например, 4 года), так и придание системности, устойчивости и, в конечном счете, стабильности в деятельности этого низового (первичного) звена в системе избирательных комиссий в Российской Федерации.
6.6. Целесообразно обратить внимание на побочный сегмент системы избирательных комиссий в Российской Федерации - так называемые временные избирательные комиссии (с ограниченным сроком полномочий). Речь идет, в частности, о временных избирательных комиссиях (при расформировании постоянных комиссий, при проведении первых выборов), а также о «зарубежных избирательных комиссиях», с точки зрения обеспечения полноты законодательного регулирования их статуса и других компонентов участия в избирательном процессе.
6.7. При этом особое внимание необходимо обратить на так называемый зарубежный сегмент системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Статус соответствующих ТИК при ЦИК России должен быть законодательно более рельефно вычленен и системно инкорпорирован в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
6.8. Целесообразно более точно и в формате Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определить статус и особенности ИКСРФ с продленными полномочиями (по результатам объединительных референдумов и первых выборов в новый законодательный орган нового субъекта Российской Федерации).
6.9. Избирательные комиссии работают, как известно, не только в период избирательной кампании, но и в межвыборный период. В этой связи перечень функций, объем полномочий и характер их деятельности должен быть подвергнут тщательному анализу на предмет выявления и сохранения как системообразующих функций, так и наделения комиссий новыми, связанными прежде всего с необходимостью максимального приближения избирательного процесса к избирателям, повышения доверия к выборам, формирования новых контактов с институтами гражданского общества.
6.10. Переход к полностью пропорциональной избирательной системе на федеральном уровне, а также начавшийся переход на региональном и даже на муниципальном уровне предполагает на этой основе изменение, возможно частичное, порядка формирования состава избирательных комиссий и не должен сводиться к его формированию исключительно на партийной основе (как это сделано в отношении назначения наблюдателей).
6.11. В целом необходимо проанализировать действующий механизм формирования состава избирательных комиссий с целью придания ему большего институционально-гражданского характера, а также организационной прозрачности и обоснованности. В этой связи организация работы по обучению и повышению профессиональной квалификации членов комиссий требует своего дальнейшего совершенствования. В историческом прошлом (в настоящее время и в ряде зарубежных стран) имеется институт заместителя члена избирательной комиссии (избирательного органа), что позволяет не только, как уже отмечалось, придать непрерывный характер работы комиссий, но и вести целенаправленную работу по обучению и подготовке кадрового резерва (в широком смысле). В этой связи возможно (в том числе на экспериментальной основе) восстановление такого института на уровне УИК (возможно, вместе с приданием комиссии постоянного характера деятельности).
6.12. Требует своего анализа возможное изменение порядка формирования состава ИКСРФ, в том числе предложения кандидатуры для избрания на должность председателя ИКСРФ по предложению ЦИК России. На этой основе возможна передача решения кадрового вопроса в исключительную компетенцию ИКСРФ.
6.13. Не исключается внесение уточнения в соответствующую статью Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о работе членов ЦИК России, за исключением руководства комиссии на нештатной основе, а также в части наличия и статуса заместителей председателя ЦИК России.
6.14. Целесообразно разработать механизм соблюдения ограничений на вхождение в состав избирательной комиссии, в том числе в состав «зарубежных» УИК, в частности, с точки зрения места проживания или вида на жительство, неснятой и непогашенной судимости и др. Желательный вариант - также снятие дополнительных ограничений, имеющихся в действующем законодательстве о выборах и референдумах.
6.15. Целесообразно ввести унификацию наименования ИКСРФ, отказаться от дублирующих наименований - например, Центральная избирательная комиссия субъекта Российской Федерации. Такой подход изначально заложен в статье 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
6.16. Требует своего внимания и проблема аппаратного развития избирательных комиссий, а также органов и организаций, образованных при избирательных комиссиях.
6.17. Имеются и некоторые другие формы, направления и механизмы совершенствования системы избирательных комиссий в Российской Федерации. В частности, в ряде зарубежных стран некоторые функции разделены между избирательными комиссиями и специальными технологическими сегментами. Речь идет, в частности, о том, что УИК организуют голосование в день выборов, тогда как подсчет бюллетеней осуществляется в специальных счетных центрах либо в вышестоящей избирательной комиссии (в том числе на следующий день). В этой связи заслуживает внимания анализ практики такого разделения «электорального труда».