Поиск избирательной системы, наилучшим образом удовлетворяющей требованиям демократических стандартов, считается одной из главных составляющих политического процесса. Выбор системы избирательного права, по общему мнению, определяется соотношением политических сил в стране. Такой вывод часто встречается в политико-правовой литературе. Он нашел подтверждение в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В его определении от 20 ноября 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» указано, что выбор того или иного варианта избирательной системы и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган – Федеральное Собрание Российской Федерации – в соответствии с правилами законодательной процедуры.1
В науке конституционного права существуют два подхода к определению избирательной системы: узкий и широкий. Узкий подход к определению избирательной системы замыкается в представлении о различиях избирательных систем преимущественно по способам определения результатов выборов. Учитывая это, избирательной системой называют совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования; принцип организации избирательных округов и порядок определения результатов выборов; способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Таким образом, при узком подходе все фокусируется на заключительной стадии выборов - голосовании и способах определения его итогов.2
Широкий подход дает более масштабное представление об избирательной системе как о порядке формирования выборных органов и системе распределения мест после установления результатов голосования. В этом варианте под избирательной системой понимаются, во-первых, принципы и условия участия граждан в осуществлении избирательного права (активного и пассивного); во-вторых, организация и порядок выборов (т.е. избирательный процесс); в-третьих, определение итогов голосования и установление результатов выборов. Как отмечает М.В. Баглай, понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования.3
В Российской Федерации в последние годы получили распространение несколько видов избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная (мажоритарно-пропорциональная). О мажоритарной и пропорциональной системах писал в свое время русский юрист дореволюционной поры Н.И. Лазаревский. По его мнению, мажоритарная – это система выборов, при которой по округу проходит депутат (депутаты), получивший абсолютное большинство голосов; пропорциональная – система выборов, когда от округа избирается несколько депутатов, причем избранным считается не только список, получивший наибольшее число голосов. Все места распределяются между отдельными списками, от каждого из которых берется число депутатов, пропорциональное тому числу голосов, которое этот список получил.4
Суть мажоритарной системы заключается в разделении территории на несколько избирательных округов (одномандатных или многомандатных), от каждого из которых избираются один или несколько депутатов. Мажоритарная система имеет разновидности: относительного, квалифицированного и абсолютного большинства, что обусловлено различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов.
Система относительного большинства допускает избрание кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам. Несмотря на имеющиеся недостатки, мажоритарная система относительного большинства традиционно используется при выборах представительных органов. В России она чаще всего используется при выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Требование квалифицированного большинства сейчас практически не предусматривается действующим законодательством. Система абсолютного большинства применяется преимущественно при избрании Президента России и руководителей (глав) муниципальных образований - как правило, городских округов и муниципальных районов. Кандидаты на указанные должности должны набрать более половины (50% + 1 голос) голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Достоинством мажоритарной системы абсолютного большинства в отличие от большинства относительного является то, что избранного с ее помощью кандидата или список кандидатов поддерживает действительно большинство проголосовавших избирателей. К числу недостатков мажоритарной системы абсолютного большинства относят, как правило, ее нерезультативность. При этом степень нерезультативности возрастает с увеличением количества кандидатов в округе, так как кандидатам непросто собрать в первом туре более половины голосов избирателей.5 Для преодоления указанного недостатка применяется, как правило, повторное голосование (второй тур).
Пропорциональная система применяется только на выборах в представительные (законодательные) органы. Федеральное законодательство предусматривает право муниципальных образований самостоятельно определять вид избирательной системы. Однако ныне система пропорционального представительства применяется в России лишь в нескольких муниципальных образованиях. Пропорциональная система стимулирует развитие политических партий, которые представляют собой в странах с устоявшимися демократическими традициями один из базовых институтов гражданского общества, призванных посредством участия в выборах выражать потребности и интересы различных социальных слоев в государственных органах. Понятно, что такая избирательная система в принципе достаточно справедлива, ибо позволяет, например, иметь своих представителей в парламенте тем малым партиям и частям общества, идущим за ними, которые собирают на выборах сравнительно небольшое число голосов, Она применяется в условиях создания многомандатных избирательных округов; при этом чем больше по своим размерам такие округа, тем полнее реализуется принцип пропорциональности.
Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных партий и избирательных объединений. Такое распределение происходит в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единого избирательного округа, охватывающего всю территорию муниципального образования либо субъекта Федерации, соответственно. В большинстве государств, использующих пропорциональную избирательную систему при определении результатов выборов, действует законодательно установленный «заградительный барьер», в соответствии с которым обязательным условием участия партии в распределении депутатских мандатов является получение ею определенного минимума голосов избирателей. Обычно минимальные «пороги представительства» устанавливаются на уровне от 3% до 5%, например, в Германии - 5%, в Болгарии, Швеции - 4%, Аргентине - 3%. Применение «заградительного барьера» вызвано необходимостью ограничить проникновение в парламент малочисленных, неустойчивых политических партий, способных дестабилизировать деятельность этого представительного органа6. В России же, на наш взгляд, установлен неоправданно завышенный проходной барьер в 7 процентов для выборов федерального и региональных парламентов.
Смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система до недавнего времени применялась только на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В настоящее время практически во всех (за исключением четырех) субъектах Федерации не менее половины депутатских мандатов в законодательных органах распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из этих списков.
Современная избирательная система официально представлена в федеральном и региональном законодательствах. Российское избирательное законодательство за последние годы не только обновилось, но и существенно изменилось по содержанию, в том числе в части регулирования основных параметров избирательных систем, применяемых на федеральных и региональных выборах. Действующий Федеральный закон (от 12.06.2002 г. №67-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"7 с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны. Однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним непосредственно действуют федеральные законы о выборах Президента России и депутатов Государственной Думы ФС РФ, а также законы субъектов Российской Федерации о региональных и муниципальных выборах. Превратиться в полноценный избирательный кодекс, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в России, он не может без изменения Конституции РФ, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.8
В этой связи представляется актуальной постановка вопроса о том, чтобы детальное регулирование, содержащееся в данном законе, было рассчитано прежде всего на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Регулирование же выборов депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации следовало бы вывести за рамки данного федерального закона. Тем более что унификация регулирования всех выборов (федеральных, региональных и муниципальных) необходима только в отношении отдельных избирательных процедур - составления списков избирателей, порядка голосования, подсчета голосов и некоторых других. Что касается регулирования иных избирательных правоотношений, то, как нам представляется, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." должен быть возвращен на изначальную почву рамочного регулирования как наиболее соответствующего конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства.9
Пропорциональная избирательная система, на которую переведено ныне избрание Государственной Думы ФС РФ, многими экспертами считается лучшим средством обеспечения альтернативности выборов, гарантией от монопартийности и пресыщения властью бюрократии. Однако эти ее достоинства проявляются не автоматически, а лишь при соблюдении определенных условий. Прежде всего требуется наличие нескольких стабильных политических партий, в совокупности отражающих интересы различных социальных групп населения. Партии должны иметь внятные социально ориентированные программы, которые конъюнктурно не меняются и являются лицом партии. Только в этом случае избиратель получает возможность осознанного голосования за тот или иной даже персонально обезличенный партийный список. Еще одним из необходимых условий, ограждающих пропорциональную систему от деформаций, является строжайший запрет кулуарных соглашений партий с действующей властью на предмет получения финансовых и административных преференций, а также запрет фиктивных партийных блоков и коалиций.10
Игнорирование этих правил хотя бы одной из партий влечет за собой риски непризнания итогов выборов в масштабе всей страны. Между тем практика проведения выборов в постсоветской России страдает подобными злоупотреблениями. Экс-парламентские партии вынуждены выяснять отношения с партией власти в зале судебных заседаний. К сожалению, суды и избирательные комиссии выступают единым фронтом в защиту партии-победительницы. В итоге проблема свободных и честных выборов в нашей стране остается открытой и откладывается до лучших времен.
Пока же приходится констатировать, что предпринятый столь скоропалительно переход на полностью пропорциональную систему выборов обострил общественно-политическую ситуацию. Новые правила оказались выгодными только партии власти и представляют собой механизм административного перераспределения голосов избирателей именно в ее пользу. Однако эта партия, сформированная преимущественно из чиновничества, сегодня имеет мало общего со статусом общественной организации. Подобные системы известны в мировой практике под названием «искаженно-пропорциональные избирательные системы». В сложившихся российских условиях это отбрасывает развитие страны к безальтернативным выборам и однопартийности, так как полностью игнорирует права оппозиционных партий.11
С сожалением приходится отмечать, что весомые аргументы специалистов, экспертов, на протяжении многих лет предостерегавших власть от радикального введения пропорциональной системы, которая в российских условиях препятствует созданию нормальных политических партий и развитию многопартийности, оказались отброшенными.
По нашему мнению, для этих целей наиболее оптимальной являлась бы смешанная система выборов. Именно мажоритарная составляющая позволяет снизить риски и уменьшить негативные моменты пропорциональной системы. Поэтому представляется, что возвращение смешанной системы на федеральных выборах было бы правильным решением, а отказ от нее в пользу чисто пропорциональной системы является серьезной стратегической ошибкой, которая способна разбалансировать политическую систему в целом и окончательно подорвать веру граждан в политические партии и демократические выборы.
Итак, сначала исчезли выборы депутатов-одномандатников, была установлена норма о полностью пропорциональных, "партийных" выборах, потом невероятно высоко (до 7%) поднят порог прохождения партий в Государственную Думу, затем отменены выборы губернаторов, исчезла из бюллетеней графа "против всех", затем отменили минимальный порог явки на выборы и досрочное голосование. Поэтому за последние годы интерес людей к выборам и к политике вообще сильно упал. Зачем ею интересоваться, если не можешь на нее повлиять? И когда в этой ситуации отменяется еще и нижний порог явки, то вполне вероятно, что на самом деле на выборах будет голосовать меньшинство избирателей.
Все это означает радикальную реформу российского выборного законодательства и избирательной системы в направлении отхода от конституционных норм и международных стандартов. На сегодняшний день есть серьезные сомнения в том, является ли де-факто наше государство хоть в какой-то степени демократическим и правовым, если с завидным постоянством вносятся изменения в избирательное законодательство, ущемляющие права и свободы граждан. Исходя из этого, вопрос о выборе оптимальной избирательной системы как на федеральном уровне, так и в каждом субъекте Федерации сохраняет для России актуальность.
1. – Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29.
2. – Архипова Т.Г. Государственность современной России. - М: РГГУ, 2003. С. 131-132.
3. – Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М: Юристъ, 2000. С. 121.
4. – Козлова Е.И. Конституционное право России. - М: Юристъ, 2000. С. 347-348.
5. – Избирательное право и избирательный процесс вРоссийской Федерации /Под ред. А.А. Вешнякова. - М: Норма, 2003. С. 564-565.
6. – Соловьев А.И. Политология. Политические теории, политические технологии. - М: Аспект-Пpecc, 2001. С. 345 - 346.
7. – Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24. Ст. 2253.
8. – Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. №11. С. 17-18.
9. – Игнагенко А.В. Юридическая ответственность за нарушение избирательного законодательства. - М: Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК РФ, 1999. С. 64 - 65.
10. – Чиркни В.Е. Оптимальная избирательная система для России//Журнал российского нрава. 2004. №11. С. 17.
11. – Миронов Н.М. Выборы в Государственную Думу: реалии и нововведения // Адвокат. 2004. №8. C.23-24.