В 1990-е годы во многих странах мира начался процесс реформирования избирательного законодательства, который продолжается и в текущем десятилетии. Такие государства, как Великобритания, Италия, Япония, Новая Зеландия, движутся по пути фундаментального изменения собственной избирательной системы. Дискуссии относительно необходимости проведения широкомасштабных реформ идут в Соединенных Штатах, Польше, в целом ряде государств постсоветского пространства.
Одним из наиболее важных векторов в данном процессе является определение места и роли центральных избирательных комиссий в политической системе в целом и среди других институтов, отвечающих за организацию и проведение выборов. Нам представляется небезынтересным обратиться к анализу их деятельности в англосаксонских странах - Великобритании и Канаде. На наш взгляд, изучение британского и канадского опыта полезно для современной России, которая также переживает период реформирования своей избирательной системы.
Необходимо в первую очередь отметить, что для процессов реформирования избирательных систем Великобритании и Канады характерно известное стремление к преемственности, к сохранению политических традиций. Однако небезынтересно, что свое конкретное выражение эта черта находит по-разному. Это хорошо можно проиллюстрировать на примере центральных органов по организации и обеспечению проведения выборов двух стран. В Великобритании подобный орган - Избирательная комиссия - был создан только в 2000 году в соответствии с одним из ключевых документов избирательной реформы в стране - Актом о политических партиях, выборах и референдумах1. Столь позднее создание Избирательной комиссии, на наш взгляд, вполне можно объяснить такой традицией английской политической системы, как известное стремление к децентрализации государственного управления. Однако лейбористское правительство Тони Блэра пошло на этот шаг во многом из-за осознания необходимости внести серьезные изменения в избирательную систему. В ведение Избирательной комиссии были отданы важнейшие вопросы, связанные с подготовкой и проведением выборов и функционированием политических партий. Это прежде всего финансовые и правовые аспекты регулирования электорального процесса (части 2 и 8 указанного Акта), которым сейчас уделяется повышенное внимание при реформировании избирательных систем во всем мире.
В отличие от бывшей метрополии в Канаде Центральное избирательное ведомство, или, как его часто называют, Ведомство по выборам существует уже сравнительно давно - с 1920 г. Однако и его роль в избирательной системе страны можно определить как стабилизирующую. Об этом, в частности, говорит тот факт, что сегодняшний глава Ведомства Марк Мэйранд является всего лишь его шестым руководителем со дня основания. Тем не менее в течение последних лет здесь также можно наблюдать выраженную тенденцию к усилению места центрального органа, отвечающего за подготовку и проведение выборов. Как и в Великобритании, это проявляется прежде всего в усилении полномочий Ведомства в регулировании финансовой и правовой сторон деятельности политических партий, в том числе во время избирательных кампаний2. Мотивы подобных действий правительств обеих стран, как нам представляется, во многом сходны - стремление увеличить «прозрачность» выборов и развивать демократическое начало электорального процесса. В этой связи представляется показательным и то обстоятельство, что и в Великобритании, и в Канаде предъявляются высокие требования не только к деловым, но и к личным качествам членов центральных избирательных комиссий. Так, глава Ведомства по выборам, помимо всего прочего, должен отличаться «хорошим поведением» (good behavior), и парламент имеет полное право сместить его с занимаемой должности, если он перестанет удовлетворять этому требованию.
Небезынтересным, с точки зрения развития российской избирательной системы, нам представляется тот факт, что центральные избирательные комиссии Великобритании и Канады в своей деятельности уделяют все возрастающее внимание вопросам просвещения населения по различным аспектам функционирования избирательной системы. Например, статья 13 британского Акта 2000 года обязывает Избирательную комиссию информировать общественность относительно действующих на территории Соединенного Королевства избирательных систем (включая выборы в Европейский парламент) и основных путях их реформирования. Эта же статья устанавливает обязанность разрабатывать и внедрять в практику образовательные программы, направленные на укрепление и дальнейшее развитие демократических начал в политической культуре Великобритании3. Такие усилия предпринимаются в том числе и для преодоления ряда негативных тенденций в политической жизни обеих стран, прежде всего проблемы абсентеизма. Тем не менее нельзя утверждать, что указанные меры обратили вспять указанную тенденцию, но положительная динамика все же присутствует.4
Таким образом, можно утверждать, что центральные органы, отвечающие за организацию и проведение выборов в Великобритании и Канаде, сегодня переживают динамичный этап своего реформирования. Основная сущность реформ в обеих странах состоит в установлении их ведущей роли в электоральном процессе. Следует также обратить внимание, что процесс усиления контрольных функций центральных избирательных комиссий сопровождается передачей части их прежних полномочий в ведение местных избирательных комиссий. В данном ракурсе такой характер их эволюции является вполне типичным для современной модели государственного управления, которая отличается в том числе повышением функций надзора в деятельности целого ряда государственных структур и известным делегированием властного авторитета, необходимого для принятия политических решений, на субнациональный уровень.
1. – Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, 1 (далее - PPERA 2000) // http://www.opsi.gov.uk/ActVacts2000/ ukp-ga_2000004l_en_2#ptbpbl-l!gl
2. - Bill С-24, An Act to amend the Canada Election Act and the Income Tax Act (political financing) // http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?pub=bill&doc=C-24&parl=37&ses=2&language=E& File=39#5
3. – PPERA 2000, 13.
4. – Так, в Великобритании после рекордно низкой за 80 лет явки на общие выборы 2001 г. (59,4%) явка на следующие выборы была несколько выше - 61,5%. См.: Современные избирательные системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша / Д.В. Лафитскнй, Н.М. Касаткина, Л.Г. Орлов, Н.Ю. Трещетеккова. М., 2006. С. 65. Безусловно, известную роль здесь сыграла и деятельность Избирательной комиссии. Однако делать более основательные выводы можно будет только после общих выборов 2009 г.